Органы государственной власти субъектов РФ в контексте разделения властей: региональный уровень конституционноправового регулирования

Право на собственное законотворчество субъектов РФ закреплено в ст. 5 Конституции РФ. За 20 лет, т.е. с 1994 года, законодательными органами субъектов РФ было принято 158 тысяч законов^[1]. Самое большое количество законов (3493) приняла Томская область, а меньше всего законов (486) приняла Чеченская Республика. Москва, на законодательство которой вначале ориентировались другие территориальные субъекты РФ (республики в составе России всегда обладали правом собственного законотворчества и имели соответствующий законодательный опыт, в отличие от территориальных субъектов РФ, получивших такое право только в связи с приобретением статуса субъекта РФ), приняла 1155 законов^[2]. Из девяти существующих краев наибольшее число - 3361 закон - приняли законодатели Красноярского края, а из четырех автономных округов - Ханты-Мансийского автономного округа (2386 законов). Анализируя эти цифры, полезно иметь в виду, что наличие двухуровневой системы законодательства не исключает противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Законотворчество субъектов РФ в своем развитии прошло несколько этапов:

• 1. Первый этап (1990-1993 годы) - «доконституционный». Для него были характерны стремление регионов к расширению «своих» прав и суверенизации («парад суверенитетов»). Основные противоречия между федеральным и региональным законодательством тогда касались вопросов:
  • - этнических корней государственности субъектов РФ;
  • - права одностороннего изменения статуса субъекта РФ;
  • - договорной природы нахождения субъекта РФ в составе Федерации;
  • - суверенитета субъектов РФ и присвоения ими отдельных полномочий и предметов ведения Федерации;
  • - приоритета законодательства субъекта РФ над федеральным законодательством;
  • - принадлежности территории, земли и природных ресурсов; республиканского гражданства.

В 1992 году между Российской Федерацией и ее субъектами был достигнут компромисс: состоялось подписание Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

• 2. Второй этап (1993-1999 годы) - «договорный». Его отличала тенденция к договорному способу согласования интересов Федерации и ее субъектов как определяющему механизму их взаимодействия («парад договоров»). При этом, заключаемые в то время договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами РФ в большинстве случаев не соответствовали конституционным принципам.
• 3. Третий этап (1999 год - настоящее время) - «централизатор- ский». Его преобладающей особенностью стала стабилизация и гармонизация федерального и регионального законодательства, обеспечиваемая сначала принятием законов, направленных на приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральными законами, а затем постепенным снижением темпов принятия новых региональных законов при одновременном увеличении законов о поправках к действующим законам.

Общая тональность нынешнего этапа предопределила и базовые черты, присущие сегодня деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов. Во-первых, в субъектах РФ создано многоотраслевое региональное законодательство (конституционное, административное, бюджетное, налоговое, муниципальное, экологическое). Во-вторых, преобладающее число законов субъектов РФ принимается в сфере совместного ведения. В-третьих, правовое регулирование осуществляется субъектами РФ на фоне консолидации их законодательной базы. В-четвертых, четко обозначилась тенденция к кодификации законодательства субъектов: 26 субъектов РФ имеют свои кодексы различного профиля, принятые в сферах совместного ведения. Кодифицируется избирательное, градостроительное, бюджетное законодательство, законодательство об административных правонарушениях, о государственной и муниципальной службе, по вопросам процедуры референдума, социальной сферы, нормативных правовых актов, безопасности дорожного движения. В-пятых, в некоторых отношениях региональный законодатель опережает федерального законодателя. Так, в субъектах приняты отдельные законы о законодательных органах государственной власти субъектов РФ, в то время как на федеральном уровне нет закона о Федеральном Собрании. Кроме того, более чем в 30-ти субъектах действуют законы о нормативных правовых актах субъектов РФ, которые способствуют повышению уровня регионального правотворчества и правоприменения^[3], в то время как аналогичный федеральный закон до сих пор существует только в виде проекта.

Состояние конституционно-правового регулирования разделения властей, которое осуществляется субъектами РФ, во многом определяется доминированием «вертикали власти», выстроенной в стране федеральным центром. Разумеется, разнообразие регионального нормотворчества никуда не делось, но, с другой стороны, политико-правовые конструкции, выстраиваемые субъектами Федерации, становятся все менее оригинальными. Когда речь заходит об организации систем региональной власти, федеральный центр настаивает на их однообразии, подвергая унификации самые разные аспекты - от наименования высшего должностного лица субъекта РФ до количества палат в региональной легислатуре. Кроме того, появление вслед за административной вертикалью «партийной» вертикали тоже сказалось на свободе регионального нормотворчества не лучшим образом. Как уже отмечалось выше, одна и та же партия, практически безраздельно преобладающая в законодательных органах почти всех субъектов Федерации, повсеместно навязывает один и тот же законотворческий курс, лишая тем самым региональное законодательство самобытности, которая обеспечивает учет местных культурных, экономических, исторических, географических особенностей. Россия - разнообразная страна, и такое нивелирование не идет ей на пользу. Изменить ситуацию к лучшему могла бы законодательная активность региональных партий, более чутко относящихся к местной специфике, но такие партии не допускаются российским законодательством.

В итоге, сложившаяся на современном этапе в регионах система разделения властей выглядит в высокой степени унифицированной. К политико-правовым факторам, поддерживающим ее в таком состоянии, можно отнести следующие обстоятельства:

• - высокая степень централизации, установленная и поддерживаемая на федеральном уровне;
• - избранная государством в современных условиях модель реализации конституционного принципа федерализма;
• - национально-территориальная природа Российской Федерации;
• - наличие федеральных округов;
• - наличие новых «объединенных» субъектов РФ и новых «присоединенных» субъектов РФ.

Если рассматривать только концептуальный срез, то субъекты РФ, основываясь на федеральных подходах, организуют государственную власть таким образом, что первое место в паре «законодательная власть - исполнительная власть» определено за законодательной властью. Это классический подход, проявляющий себя во всей последовательности российского правового регулирования. Его можно обнаружить в конституционно-правовой характеристике соответствующих органов государственной власти субъектов РФ как на федеральном уровне (Федеральный закон «Об общих принципах...»), так и на региональном уровне (конституции и уставы субъектов РФ): главы о законодательной власти (законодательных органах государственной власти) в этих нормативных актах предшествуют положениям об исполнительной власти.

В Федеральном законе «Об общих принципах...» установлен федеральный стандарт определения места законодательного органа субъекта РФ в системе разделения властей, который субъекты РФ должны воспроизводить в своих конституциях и уставах - постоянно действующий и единственный орган законодательной власти субъекта РФ. Характеристика «постоянно действующий орган» имеет различные модификации в законодательстве субъектов РФ: все депутаты работают на постоянной основе; только часть депутатов (различные пропорции) работает на постоянной основе, а остальные депутаты - на непостоянной основе. Так, в Законе города Москвы от 13.07.1994 № 14-60 «О статусе депутата Московской городской Думы» устанавливалось, что депутат осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе. Но в редакции от 16 июля 2014 г. уже определено: на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. При этом Председатель Думы, заместители Председателя Думы, а также по решению Думы руководители постоянных структурных подразделений Думы осуществляют свою деятельность в Думе на профессиональной постоянной основе. Наконец, депутат Думы, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата Думы, со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации осуществляет полномочия депутата Думы без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации. Подобного рода разнообразие предусмотрено законодательством и других субъектов Федерации.

Конституционно-правовые и политические особенности региональных законодательных органов государственной власти свидетельствуют о том, что законодательные органы государственной власти регионального уровня в целом теоретически более «сильны», чем федеральный законодательный орган государственной власти. Федеративная по своей природе российская государственность, несмотря на выстроенную центром вертикаль, по-прежнему предопределяет возможность более интенсивного развития парламентаризма регионального уровня, чем парламентаризма на федеральном уровне. Более того, в недавнем прошлом апробации различных типов взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, наблюдаемые на региональном уровне, могли вносить существенный вклад в совершенствование управленческих практик в масштабах страны. Но сегодня, когда российский федерализм переживает кризис, этот потенциал вообще не используется.

Проблемной, с точки зрения реализации разделения властей на региональном уровне, является сфера конституционного правосудия в субъектах РФ^[4]. В юридической литературе^[5] выделяют три блока проблем:

• 1) проблема функциональной неопределенности региональных органов конституционного (уставного) правосудия;
• 2) проблема места и роли конституционных (уставных) судов субъектов РФ в системе региональных органов государственной власти (либо полная зависимость от высшего должностного лица субъекта РФ, либо состояние конфликта с исполнительной или законодательной властями);
• 3) проблема эффективности бюджетных расходов на содержание конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Примером состояния конфликта регионального уставного суда с обеими ветвями власти может служить так называемое «челябин- ское дело»²¹¹¹.

В январе 2014 г. Законодательное Собрание Челябинской области приняло Закон от 30.01.2014 № 625-03 «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Челябинской области» и Закон от 30.01.2014 № 627-03 «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с совершенствованием системы органов государственной власти Челябинской области», которыми был упразднен Уставный суд Челябинской области с 1 марта 2014 г. Принятие Законов было инициировано временно исполняющим обязанности губернатора Челябинской области сразу после досрочного прекращения полномочий прежнего главы субъекта. Законы были приняты сразу в трех чтениях во внеплановом порядке. В предварительной повестке работы Законодательного Собрания Законы об упразднении Уставного суда отсутствовали, а были включены в повестку только на самом заседании. Не знали об этой инициативе и сами судьи Уставного суда.

Ситуация, которая складывалась вокруг Уставного суда Челябинской области еще в 2013 году, позволяет говорить о наличии открытого конфликта между судебной и законодательной ветвями власти в отдельном субъекте РФ.

Причиной конфликта, по мнению самих судей Уставного суда, послужило рассмотрение Уставным судом положений Закона Челябинской области «О транспортном налоге». Разрешая дело, Уставный суд пришел к выводу, что отмена соответствующей налоговой льготы для определенной категории пенсионеров представляет собой отказ Челябинской области от взятых ею на себя обязательств по обеспечению условий для социальной поддержки и социального обслуживания населения. Постановлением от 12.02.2013 суд признал п. 2 ст. 4 названного областного Закона не соответствующим ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 69 Устава (Основного Закона) Челябинской области.

Законодательное Собрание не согласилось с таким суждением суда и посчитало Постановление суда вмешательством в его дискреционные полномочия как законодателя субъекта РФ.

Следующей стадией конфликта стало обращение Законодательного Собрания Челябинской области в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ п. 2 ст. 4 Закона Челябинской области «О транспортном налоге» (уже фактически «отмененного» Уставным судом). «Победив» в данном деле, челябинский законодатель решил исключить возможность оспаривания его актов в Уставном суде путем ликвидации самого суда.

В результате в Челябинской области сложилась парадоксальная ситуация. Принятый областной Закон об упразднении Уставного суда Челябинской области противоречит нормам федерального законодательства и сразу нескольким основополагающим правовым принципам, а также ограничивает граждан в реализации их конституционного права на судебную защиту. Среди аргументов, объясняющих такое положение, сами судьи Уставного суда говорят о том, что, учитывая грубый характер нарушений, можно вести речь о нарушении конституционного принципа разделения властей, когда на уровне субъекта РФ одна ветвь власти (законодательная) не просто вмешивается, а уничтожает другую ветвь власти (судебную). Причем делается это без соблюдения демократической процедуры и с нарушением законодательства. Вместе с тем, такая процедура федеральным законодателем предусмотрена. Согласно п. 7 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд РФ осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Кроме того, челябинский законодатель в качестве обоснования упразднения Уставного суда приводит факт дороговизны его содержания. Однако соотношение бюджетных финансовых расходов на Законодательное Собрание и Уставный суд «работает» в пользу суда: в бюджете Челябинской области на 2013 год на функционирование Законодательного Собрания Челябинской области было запланировано 239 млн. руб., из них 101 млн. - на содержание депутатов и 5,5 млн. руб. - на председателя Законодательного Собрания. А на весь Уставный суд (включая судей и аппарат) выделен всего 21 млн. руб. из 437 млн., выделенных на судебную систему Челябинской области. Таким образом, сократив затраты на содержание Законодательного Собрания менее чем на 10%, можно было бы достичь такого же результата, но сохранить дополнительный механизм защиты прав граждан.

На сегодняшний день остается открытым вопрос об урегулировании сложившейся ситуации. Ликвидация Уставного суда была осуществлена путем признания утратившим силу Закона «Об Уставном суде Челябинской области» и путем исключения соответствующих положений о нем из Устава Челябинской области. При таких обстоятельствах оспаривание областного Закона, упразднившего суд, без оспаривания поправок к Уставу Челябинской области не имеет смысла, поскольку оба акта необходимо рассматривать в системном единстве. Устав Челябинской области как Основной Закон субъекта РФ обладает особой правовой природой, т.к. находится в прямой нормативной связи с Конституцией РФ. Поэтому основополагающим критерием при его проверке является соответствие Конституции РФ. По смыслу Конституции РФ, выявление соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам без установления их соответствия Конституции РФ не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава) субъекта РФ утратившей юридическую силу. Разрешение такого рода вопросов влечет за собой необходимость применения процедур конституционного судопроизводства. Рассмотрение конституций (уставов) субъектов РФ в судах общей юрисдикции не допускается, а единственным судом, уполномоченным осуществить проверку Устава Челябинской области и связанного с ним Закона Челябинской области, является Конституционный Суд РФ.

Таким образом, необходимость всестороннего теоретического осмысления правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ обоснована развитием законодательства о региональном конституционном правосудии и существующей практикой данных судов, в т.ч. и в условиях конфликтности ветвей власти.

• [1] Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой КонституцииРоссийской Федерации /отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 119.
• [2] Количественные данные о принятых законах всех субъектов РФ содержатся во 2-ом томе Материалов к отчету «Российское законодательство: 20 летразвития в русле новой Конституции Российской Федерации». М., 2013.
• [3] В Кодексе «О нормативных правовых актах Чукотского автономногоокруга» от 24.02.2009 № 25-03 (ред. от 30.05.2014) к правотворческим органам относятся Дума, Губернатор, Правительство (это традиционные правотворческие органы, которые в соответствии с Уставом Чукотского автономного округа правомочны принимать (издавать) нормативные правовые акты),а также Комитет цен и тарифов автономного округа. Особо определяется, чтоисполнительные органы государственной власти, подведомственные Правительству, и иные государственные органы и учреждения, осуществляющиеотдельные функции государственного управления от имени исполнительныхорганов государственной власти, за исключением Комитета цен и тарифов, невправе принимать нормативные правовые акты. Кодекс устанавливает видынормативных правовых актов Чукотского автономного округа: 1) законодательные акты (Устав, закон, кодекс); 2) иные нормативные правовые акты (постановления Думы, Губернатора, Правительства, Комитета цен и тарифов).
• [4] По состоянию на 2014 год в 17 субъектах РФ действуют конституционные (уставные) суды (на начало 2014 г. было 18 таких судов, но 1 марта 2014 г.был упразднен Уставный суд Челябинской области).
• [5] Авакьян С.А. Назревшие проблемы конституционного правосудия всубъектах РФ. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 47. 2,0 Казанцев А.О., Савоськин А.В. В Челябинской области незаконно упразднили Уставный суд. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6.