Органы государственной власти субъектов РФ в контексте разделения властей: федеральный уровень конституционноправового регулирования

Определяющим федеральным установлением, регулирующим правовой статус и взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ, является норма ст. 77 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Они делают это в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

Соответствующий Федеральный закон № 184-ФЗ был принят 6 октября 1999 г. Судьба этого Закона оказалась непростой: Совет Федерации четыре раза отклонял законопроект, Президент РФ использовал право вето, а от внесения в Государственную Думу до принятия Закона прошло три года. В Закон с момента его принятия по 2014 год были внесены поправки более чем 90 федеральными законами¹⁹⁵. Федеральный закон устанавливает общие принципы формирования законодательных и исполнительных (прежде всего высшего исполнительного органа) органов и основы их взаимоотношений.

В России выбран способ закрепления разделения властей, близкий к централизованным федеративным государствам, в которых на федеральном уровне определяются не только общие принципы, но и отражаются допустимые варианты их реализации. Вместе с тем нормативно-правовое отражение принципов организации конституционных (уставных) судов (преимущественно в законодательстве субъектов РФ) свидетельствует об исключениях из общего правила. Федеральный закон от 06.10.1999 с самого начала отличала высокая степень детализированности и неоднородность глубины правового регулирования. Со временем детализация все более расширялась: дополнительно были установлены нормативы численности депутатов в законодательных органах, требования к наименованиям органов государственной власти и т.д. Именно из-за этого увлечения уточнением и детализацией федерального законодателя нередко критикуют за излишнюю подробность регулирования, выходящую за пределы требуемых общих принципов, и, соответственно, за пренебрежение пределами собственной компетенции в данной сфере регулирования. Региональный законодатель, в свою очередь, критикуется за периодическое внесение предложений по уточнению и конкретизации норм Федерального закона, провоцирующих федерального законодателя на продолжение такой работы.

В плане разделения властей концептуально новыми стали поправки, внесенные Федеральным законом от 04.07.2003. Они касаются общих принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Во-первых, речь идет о прямом закреплении на федеральном уровне исчерпывающего перечня собственных полномочий субъек- тов РФ, финансируемых за счет региональных бюджетов, и о том, 195 Материалы к отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации». В 2-х т. Т. 1. М., 2013. С. 38-46.

что иными федеральными законами органам государственной власти субъектов РФ могут передаваться только делегированные федеральные полномочия, которые должны финансироваться из федерального бюджета за счет субвенций. Таким образом, разграничение федеральных и региональных полномочий по предметам совместного ведения увязывалось с финансовым обеспечением.

Во-вторых, поправки предусмотрели существенное ограничение практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами за счет установления сложного порядка их заключения (требование участия всех ветвей власти, утверждение договора федеральным законом, определение переходного периода в два года для перезаключения договоров по новому порядку). В результате, из 46 субъектов РФ, с которыми Российская Федерация ранее заключала такие договоры, на сегодняшний день действует только один договор - с Республикой Татарстан, заключенный на срок с 2007 до 2017 года¹⁹⁶.

В-третьих, поправки предусмотрели введение принципа целевого назначения имущества. Ими устанавливалось, что в собственности субъектов РФ может находиться только имущество, предназначенное для осуществления закрепленных законом полномочий, а иное имущество подлежит перепрофилированию или приватизации. Перечень имущества, которое может находиться в собственности у субъектов РФ, закреплен непосредственно в Федеральном законе от 06.10.1999; в дальнейшем эта тенденция была продолжена иными федеральными законами.

По состоянию на 2003 год Федеральный закон от 06.10.1999 предусматривал 41 полномочие по предметам совместного ведения, осуществляемое органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. В действующей редакции Федерального закона (о состоянии на 2014 год) таких полномочий закреплено уже 100, т.е. за десять лет их число увеличилось в 2,5 раза. Кроме того, в Федеральном законе от 06.10.1999 ^[1]

с 2003 года предусмотрен институт временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в исключительных и перечисленных законом случаях. Среди них: отсутствие и невозможность формирования органов государственной власти субъекта РФ вследствие стихийного бедствия; установленное судом нарушение Конституции РФ и др.

Во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами весьма значимым фактором выступает установленный законодательством порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. За время действия Федерального закона от 06.10.1999 этот порядок менялся несколько раз^[2]:

• - с 1999 года практиковалось избрание непосредственно населением в обычном порядке;
• - с 2004 года состоялась замена выборов процедурой наделения полномочиями (а по сути, назначения) главы субъекта законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ;
• - с 2012 года произошел возврат к системе прямых выборов, но с существенными отличиями от обычного порядка: была дополнительно введена обязательная поддержка кандидата 5-10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ; причем подписи в поддержку должны быть получены в не менее чем в 3/4 муниципальных районов и городских округов субъекта РФ;
• - с 2013 года предусмотрена альтернативность в порядке замещения указанной должности: вместо прямых выборов законодательством субъекта РФ может быть установлено избрание высшего должного лица субъекта депутатами законодательного органа субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Обновление института выборов глав субъектов РФ одновременно было дополнено институтом отзыва высшего должностного лица населением субъекта РФ в случаях: а) нарушения главой субъекта РФ законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта РФ; б) неоднократного без уважительных причин неисполнения своих обязанностей, установленного судом. Закрепление института отзыва главы субъекта РФ на федеральном уровне обязывает регионального законодателя предусмотреть порядок отзыва и в своем законодательстве.

В федеральном законодательстве об органах государственной власти субъектов РФ в контексте разделения властей определилась тенденция укрепления партийных начал в процедуре формирования органов государственной власти субъектов РФ. В оформлении этой тенденции можно выделить несколько этапов:

• - 2002 год - введение правила, согласно которому не менее половины депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по партийным спискам;
• - 2006-2008 годы - введение требования об обязательном формировании фракций политическими партиями, участвовавшими в распределении мандатов депутатов в законодательном органе субъекта РФ, и об установлении жесткой связи депутэта с фракцией посредством допустимости лишения мандата за выход из фракции или партии в период осуществления полномочий;
• - 2004-2012 годы - установление в качестве единственной процедуры избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа этого субъекта РФ по представлению Президента РФ, предусматривающей выдвижение и согласование с Президентом РФ'⁹⁸ (так называемый «президентский фильтр») кандидатов на должность главы субъекта РФ исключительно политическими партиями, допущенными к распределению мандатов в соответствующем законодательном органе субъекта РФ;
• - с 2012 года - действующая процедура^[3] определяется как альтернативная прямым выборам.

Выдвигать кандидатов в депутаты законодательного органа и на должность высшего должностного лица, согласно федеральному законодательству, могут только политические партии. Закон субъекта РФ может предусмотреть и самовыдвижение на должность главы субъекта РФ.

Социальные вызовы и угрозы в связи с возникновением межэтнических конфликтов и задачи реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.12.2012^[4], привели к принятию Федерального закона от 22.10.2013 № 284- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений»^[5]. В соответствие с этим Законом предусматривается установление дополнительных полномочий высших должностных лиц субъектов РФ, исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению государственных гарантий соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов граждан независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии, гармонизации национальных и межнациональных (межэтнических) отношений, сохранения и развития этнокультурного многообразия народов, социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов на территории субъекта РФ.

Но положение о том, что высшее должностное лицо обеспечивает на территории субъекта РФ государственные гарантии соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в сфере межэтнических отношений во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными органами и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями, которое содержалось в законопроекте^[6], внесенном депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, к сожалению, не получило закрепления в действующем Законе.

Федеральный центр и далее продолжал настаивать на том, чтобы компетенции и полномочия субъектов РФ не выходили за пределы ныне действующих рамок. В 2013 году Парламент Республики Северная Осетия - Алания внес в Государственную Думу законопроект^[7] о поправках в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах...», нацеленный на оптимизацию практики взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. Предлагалось конкретизировать существующие законодательные возможности высшего должностного лица субъекта РФ, координировать деятельность региональных органов исполнительной власти и федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов посредством указания конкретных полномочий, среди которых перечислялись: право согласовывать с высшими должностными лицами субъектов РФ кандидатуры на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; право образовывать координационные и (или) консультативно-совещательные структуры в составе руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; право направлять предложения руководителям федеральных органов исполнительной власти по вопросам деятельности территориальных органов и привлечения к дисциплинарной ответственности их руководителей. Внесение указанных изменений в федеральное законодательство позволило бы, по мнению авторов законопроекта, усилить эффективность взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, обеспечить большую согласованность деятельности различных уровней государственной власти.

Одновременно с инициативой Парламента Республики Северная Осетия - Алания Законодательное Собрание Ростовской области в 2013 году внесло в Государственную Думу законопроект^[8] об изменении ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах...», предусматривающий право законодательного органа субъекта РФ заслушивать предоставляемую территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти (за исключением органов, осуществляющих деятельность в сфере обороны, обеспечения безопасности и обустройства государственной границы) информацию о результатах их деятельности.

Оба законопроекта, инициированные субъектами РФ, были отклонены Государственной Думой. Тем не менее, правовое регулирование взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ следует рассматривать как перспективное направление дальнейшего регулирования, актуальность которого не вызывает сомнений. Дело в том, что на территориях субъектов РФ осуществляют свою деятельность многочисленные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в различных сферах, от деятельности которых зависит качество жизни населения. В то же время депутаты законодательных органов субъектов РФ, являясь представителями граждан, проживающих на их территории, парадоксальным образом не обладают какими-либо полномочиями по контролю над деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, и не обладают официальной информацией о такой деятельности. Такую ситуацию трудно признать нормальной.

В июне 2014 г. Алтайское краевое Законодательное Собрание внесло в Государственную Думу проект Федерального закона № 552550-6 «Об особо значимых аграрных субъектах Российской Федерации», направленный на обеспечение комплексного подхода к реализации потенциала субъектов РФ с преимущественно аграрной специализацией и благоприятными природно-климатическими условиями для ее развития. Следует отметить, что это территории, на которых проживает 64% сельского населения России и производится примерно такой же процент валовой продукции сельского хозяйства. Целью присвоения субъекту РФ статуса особо значимого аграрного субъекта РФ, согласно законопроекту, является, прежде всего, обеспечение продовольственной безопасности страны, увеличение производства сельскохозяйственной продукции путем приоритетного развития регионов, играющих наиболее значимую роль в обеспечении населения отечественными продовольственными товарами. Под особо значимым аграрным субъектом РФ предлагается понимать субъект РФ с исторически сложившейся аграрной специализацией, обладающий природно-климатическими ресурсами, производственным и социальным потенциалом для развития сельского хозяйства. В части полномочий органов государственной власти в контексте разделения властей в законопроекте предусмотрена единственная норма, касающаяся разделения властей. Согласно этой норме, «высший исполнительный орган особо значимого аграрного субъекта РФ в порядке, установленном Правительством РФ, вправе обратиться в Правительство РФ с предложением о создании на территории данного субъекта РФ объекта капитального строительства федерального значения в области энергетики или транспорта с соответствующим обоснованием».

В целом, динамика конституционно-правового регулирования разделения властей, осуществляемого на федеральном уровне, свидетельствует о том, что в Российской Федерации все большее закрепление получают нейтралистские тенденции. В последние годы субъекты РФ делаются в правовом отношении все более слабыми относительно федерального центра. В ряде сфер правового регулирования Федерация проводит жесткую политику по закреплению своего доминирующего положения: хорошей иллюстрацией здесь может служить развитие подходов к такому вопросу, как наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Но даже в тех сферах, где экспансия федерального центра не столь заметна, он весьма ревностно относится к сохранению своего нынешнего приоритетного положения в Федерации, подавляя всякие инициативы субъектов РФ, направленные на обретение ими дополнительных преимуществ в торге с федеральными властями. Законодательные инициативы такого рода, исходящие из регионов, гасятся на федеральном уровне, не получая дальнейшего развития. Нельзя исключать того, что подобное положение со временем повлечет за собой фрустрацию в рядах региональных элит, чреватую негативными политико-правовыми последствиями.

• [1] Федеральный закон от 24.07.2007 № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти Республики Татарстан». СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.
• [2] '97 Вопрос о порядке (точнее разнопорядковости, обеспеченной, по сути, взаимоисключающими правовыми позициями Конституционного Суда РФ)замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ в юридической литературе рассматривается в связи с проблематикой конституционныхцелей. Применительно к организации государственной власти общими, базовыми конституционными целями признается достижение и максимальнаяреализация таких характеристик Российского государства, которые позволилибы определять его как государство, основанное на разделении властей. Федеральный законодатель определяет критерии измерения соразмерности конституционным целям избираемых механизмов организации государственнойвласти. При принятии законов, включая законы о многочисленных поправках,федеральный законодатель должен исходить из определения критериев соразмерности устанавливаемых механизмов конституционным целям. Постоянное изменение законодательства об организации государственной властисвидетельствует о том, что путь к достижению цели извилист, и законодательне всегда идет прямолинейно. Очевидность такого положения заметна в техслучаях, когда к вполне понятному изменению, например, избирательногозаконодательства, прибавляется постоянное, но не бесспорное обновление«статусного» законодательства, определяющего статус органов государственной власти, на региональном уровне - это, прежде всего, статус высшего должностного лица субъекта РФ. См.: Степанова А.А. Конституционные цели и законодательство об организации государственной власти. Конституционное имуниципальное право. 2014. № 3.
• [3] '98 Указ Президента РФ от 27.12.2004 № 1603(ред.от 11.02.2006) «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъектаРоссийской Федерации». СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427; РГ. 21.02.2006.
• [4] Президент РФ издал новый Указ от 11.07.2013 № 620 «Об утвержденииПоложения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурахна должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»(СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3815), который распространяется только на субъектыРФ, где законодательно предусмотрено избрание высшего должностного лицасубъекта РФ депутатами законодательного органа данного субъекта РФ. 200 СЗРФ. 2012. №52. Ст. 7477.
• [5] 20' сз РФ. 2013. № 43. Ст. 5454.
• [6] Паспорт проекта Федерального закона № 231327-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сферемежнациональных отношений» //СПС «Консультант Плюс».
• [7] Паспорт проекта Федерального закона № 295330-6 «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации»» (о взаимодействии федеральныхи региональных органов государственной власти) // СПС «Консультант Плюс».
• [8] Паспорт проекта Федерального закона № 302032-6 «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» (о заслушивании информациитерриториальных органов федеральных органов исполнительной власти) //СПС «Консультант Плюс».