Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью

4.2. Особенности государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда. Решение государством задач охраны окружающей среды

Под государственным управлением лесным фондом понимается деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства, охраны и зашиты лесного фонда. Оно подразделяется на общее и специальное государственное управление. Общее управление осуществляется государственными органами законодательной и исполнительной власти.

К ведению органов общей компетенции относятся:

  • — разработка лесного законодательства;
  • — определение порядка деятельности государственных органов управления лесным хозяйством;
  • — установление норм и правил пользования лесным фондом, порядка распоряжения лесным фондом;
  • — установление расчетной лесосеки на территории страны и др.;
  • — разработка программ развития лесного фонда на подведомственной территории;
  • — распоряжение лесным фондом в пределах территории; организация ведения лесного хозяйства;
  • — государственный контроль над использованием и охраной лесов;
  • — утверждение лимитов лесосечного фонда и др.

Специальные органы государственного управления лесным хозяйством осуществляют отраслевое управление. К их функциям относится проведение конкретных мероприятий по ведению лесного хозяйства, использованию и охране лесов на выделенной территории. Федеральная служба лесного хозяйства осуществляет разработку: основных направлений федеральной политики в области использования, воспроизводства, охраны лесов и развития лесного хозяйства; проектов законодательных актов в этой сфере; государственных программ развития лесного хозяйства; основных положений о порядке использования лесов. Функции органов управления лесным хозяйством субъектов Федерации зафиксированы в соответствующих положениях.

Лесное законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, основываются на принципах, перечисленных в ст. 1 ЛК РФ:

  • — устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;
  • — сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
  • — использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;
  • — обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
  • — воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;
  • — обеспечение охраны и защиты лесов;
  • — участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;
  • — использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;
  • — подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;
  • — недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;
  • — платность использования лесов.

Механизм правового регулирования, использованный в ЛК РФ, основан на сочетании императивного и диспозитивного методов при существенном преобладании императивных норм. Последние однозначно определяют порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих, правила об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение юридических обязанностей. Нарушение императивных норм кодекса и перечисленных правил может влечь применение к нарушителю мер юридической ответственности (гл. 13ЛКРФ). Возможность выбора вариантов правомерных действий для участников соответствующих правоотношений сведена к минимуму — диспозитивные правовые нормы в ЛК РФ используются редко.

В главе 1 ЛК РФ определяют основные категории лесного законодательства (ст. 5-7, 13-19), правила пребывания граждан в лесах (ст. 11), регулируют отношения, связанные с приобретением права собственности и иных прав на лесные участки (ст. 8, 9), а также другие важные отношения. Эти положения имеют основополагающее и целеустанавливающее значение не только для остальных глав Л К РФ, но и для других актов лесного законодательства и иных, регулирующих лесные отношения, нормативных правовых актов.

В Лесном кодексе введены следующие понятия:

  • 1. Лес — это природный ресурс или экосистема (ст. 5).
  • 2. Лесной участок — земельный участок, на котором проведены лесоустроительные работы и проведен кадастровый учет (ст. 7).

В кодексе установлены следующие положения:

  • 1. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные (ст. 10).
  • 2. В соответствии со ст. 15 ЛК РФ, в зависимости от природно- климатических условий определяются лесорастительные зоны, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными признаками (лесорастительное районирование).
  • 3. Выборочные и сплошные рубки лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан влесах) могут осуществляться по правилам ст. 16, 17 Лесного кодекса.
  • 4. Право собственности на лесные участки. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8).
  • 5. Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, зашита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (ст. 6). Правовое регулирование лесных отношений зависит от категории земли, на которой произрастают леса.
  • 6. Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (ст. 12).
  • 7. Определены условия лесопользования: сервитут, безвозмездное срочное пользование, постоянное (бессрочное) пользование, договор аренды (ст. 9).
  • 8. Лесной участок может предоставляться в пользование для осуществления конкретного вида или нескольких видов лесопользования. В ст. 25 определены основные виды лесопользования, перечень которых является открытым и может быть дополнен по мере дальнейшего познания свойств лесов как сложной экологической системы.
  • 9. Заготовка древесины как предпринимательская деятельность, связанная с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом древесины из леса, может осуществляться только предпринимателями, зарегистрированными в этом качестве в установленном порядке в строгом соответствии с положениями ст. 29 Л К РФ.
  • 10. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пишу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов (ст. 11).

Низовым звеном в иерархии правовых актов, регулирующих лесные отношения, являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, издаваемые в пределах компетенции соответствующих местных органов.

Такие акты могут издаваться лишь на основании и во исполнение Лесного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Под «иными» нормативными правовыми актами субъектов Федерации следует понимать, прежде всего, акты органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения, могут приниматься органами местного самоуправления только в пределах установленных полномочий. Муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами, к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы местного значения, относящиеся к предмету лесного законодательства, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 19 и 32 ч. 1 ст. 14, п. 25 и 38 ч. 1 ст. 16 и др.). Наряду с этим, в самом Лесном кодексе РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений (ст. 84). Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, становящиеся источниками лесного законодательства. Например, решение Совета МО муниципального района «Печора» от 31.05.2011 № 5-2/30 «Об утверждении положения о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории муниципального образования городского поселения «Печора»».

Таким образом, лесное законодательство регулирует лесные отношения и состоит из разного уровня нормативных правовых актов по их юридической силе.

Статья 103 ЛК РФ устанавливает два вида платежей за пользование лесным фондом: лесные подати и арендную плату. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, а арендная плата — когда участки лесного фонда передаются в аренду.

Принцип определения размеров платежей состоит в следующем. Ставки лесных податей устанавливаются за единицу лесного ресурса по отдельным видам лесопользования — за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда. Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей.

Минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, устанавливаются Правительством РФ. Такие ставки были утверждены Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1999 г. № 867 «О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню». Ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, применяются при отпуске древесины в порядке рубок главного пользования и прочих рубок. В случае заготовки древесины в порядке рубок промежуточного пользования, минимальные ставки уменьшаются. Так, при прореживании и выборочных санитарных рубках они уменьшаются на 50%, а при других рубках промежуточного пользования — на 30%.

Минимальная ставка включает в себя налог на земли лесного фонда, который составляет 5% размера минимальной ставки.

Ставки дифференцированы по основным и неосновным лесным породам, лесотаксовым районам и лесотаксовым поясам, по группам лесных пород, деловой и дровяной древесине, а также в зависимости от расстояния вывозки, т.е. по лесотаксовым разрядам.

Вся территория Российской Федерации распределяется по лесотаксовым районам и лесотаксовым поясам. Участок леса переводится из одного лесотаксового района или лесотаксового пояса в другой Правительством РФ по представлению Минприроды России, согласованному с Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ.

Лесной кодекс РФ закрепляет правило, согласно которому платными являются виды лесопользования, для которых требуется оформление в установленном порядке. Существуют следующие исключения из этого правила[1].

Основной задачей управления лесами, в соответствии с реализацией государственной лесной политики, в 2014 году станет задача декриминализации лесных отношений. С 1 апреля 2014 г. полномочиями по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах будут дополнительно наделены 297 должностных лиц из 31 лесничества области. Эта мера позволит значительно усилить рейдовую работу по пресечению лесонарушений на местах.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ рассматривает возможность подготовки проекта постановления по повышению ставок аренды за пользование участками лесного фонда. Инициатива направлена на повышение экологической эффективности хозяйственной деятельности со стороны крупных природопользователей.

Сегодня ставки по экологическим платежам минимальные, они практически не индексировались с 2004 года. Для того чтобы бизнесу стало выгодным проводить мероприятия, направленные на снижение выбросов, сбросов, переработки и использования отходов, плата должна быть сопоставима с этими затратами. Поэтому экологические платежи должны быть существенно выше, чем сейчас.

Минприроды уже подготовило и внесло в Правительство проект постановления по повышению ставок за пользование водными объектами. Изначально планировалось, что в 2014 году ставки повысятся в 2,3 раза, а в 2015 и 2016 годах — будут увеличиваться соответственно уровню инфляции. Правительство, в целом, поддержало предложение, однако поручило скорректировать проект, предусмотрев более плавное повышение ставок.

Кроме того, в рамках работы по изменению экологического законодательства, Минприроды подготовило законопроект, обязывающий предприятия создавать ликвидационные фонды для устранения экологических последствий добычи полезных ископаемых. Отчисления должны обеспечить будущие затраты на ликвидацию объектов инфраструктуры и рекультивацию нарушенных земель в полном объеме. В зависимости от вида полезного ископаемого, применяемых технологий и сроков реализации проекта, предприятия будут обязаны перечислять до 7% от капитальных затрат на строительство данных объектов. На этой неделе документ будет направлен на согласование в Минфин, Минэкономразвития и Минэнерго.

Поскольку лес для экономики страны был и остается важным природным ресурсом, то в соответствии с социально-экономическим уровнем развития страны формировалось и лесное законодательство[2].

На современном этапе развитие рыночных отношений в России, проведение административной реформы, реформы федеративных отношений повлияли на правоотношения в лесном секторе, а принятие Лесного кодекса РФ закрепило новые лесные правоотношения. Так, земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, а система управления лесами осуществляется на федеральном, региональном и территориальном уровнях. На федеральном уровне определяется лесная политика, а полномочия по управлению лесами переданы с федерального на региональный уровень. Лесничества как территориальная единица управления лесами выполняют управленческую функцию. Выполнение хозяйственных функций по ведению лесного хозяйства и заготовка лесных ресурсов переданы субъектам бизнеса. Лесное законодательство закрепляет и платность использования лесов. Основным договором по использованию лесов является договор аренды лесного участка под определенный вид лесопользования. Арендатор принимает на себя обязательства по ведению лесного хозяйства на арендованном участке. Административный надзор за лесопользованием проводят уполномоченные государственные органы и должностные лица[3].

С принятием Российской Федерации в 2012 году во Всемирную торговую организацию (ВТО), лесной сектор вступил в новую фазу перестройки, которая пойдет уже в рамках интернациональной лесной политики, а это значит, что лесное законодательство будет изменяться.

Одна из главных задач, связанных с совершенствованием законодательства — привлечение в лесное хозяйство малого и среднего бизнеса, создание для малых и средних предприятий конкурентной среды. По итогам памятного апрельского 2013 года заседания Президиума Госсовета в Улан-Удэ были также даны соответствующие поручения, а затем разработаны законопроекты, позволяющие создать для малого и среднего бизнеса условия для получения в аренду лесных участков и ведения на них хозяйственной деятельности. Дальнейшие законодательные изменения коснутся, прежде всего, возможности и правил участия предпринимателей в аукционах.

Еще одно направление развития законодательства — совершенствование системы аренды лесных участков.

Законодательно запланировано увеличение в среднем сроков аренды лесных участков, но не более чем на 49 лет, как это и сейчас предусмотрено Лесным кодексом РФ. Сейчас в субъектах организаторы аукционов предпочитают предоставлять лесные участки в краткосрочную аренду, в частности, на срок 10-15 лет, что «снижает заинтересованность инвестора и будущих арендаторов в использовании лесного участка». Краткосрочная аренда, очевидно, нужна лишь для получения сиюминутной выгоды, не случайно оналишьспособ- ствует «варварскому отношению к лесу, быстротечным вырубкам».

Будет меняться законодательство в части параметров установления начальной цены на аукционе и применения к ней повышающих коэффициентов: «этот законопроект также готов, и эти условия изменятся, что позволит малому и среднему бизнесу преодолевать барьеры и, в конечном счете, выигрывать». Со временем сблизятся позиции по определению стоимости лесных и земельных участков. Дело в том, что в лесном фонде есть участки, которые могут быть отнесены к землям иных категорий, например, лесные дороги, некоторые линейные объекты, земли около водных объектов и ООПТ.

В скором времени должны появиться нормы об обороте круглых лесоматериалов и о создании единой системы сертификации, системы происхождения лесоматериалов, что должно привести к снижению объемов незаконной заготовки древесины.

Соответствующие нормы из подготовленного законопроекта, согласование которого длится более двух лет, скорее всего, в той или иной мере будут включены в Лесной кодекс РФ.

Грядущие изменения в законодательстве обязательно коснутся лесовосстановления и лесоустройства, как важнейшей составляющей при ведении лесного хозяйства: эта работа будет стимулироваться и для арендаторов, и для специализированных учреждений (будут расширены их полномочия). Кроме этого, планируется принятие закона о генетических ресурсах лесных растений — семеноводстве в лесном фонде.

Сейчас, в соответствии с Земельным кодексом РФ, у нас насчитывается 7 категорий земель, среди которых земли лесного фонда[4].

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, вт.ч. в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее — отходы), особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Обеспечение охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов является одним из ключевых общественных благ, которые формируют основу долгосрочного социально-экономического развития, обуславливают материальную базу развития будущих поколений. Наряду с такими сферами деятельности, как национальная оборона и обеспечение правопорядка, деятельность по охране окружающей среды относится к ключевым функциям государства как регулирующей структуры в системе общественных отношений.

Миссия Минприроды России заключается в обеспечении рационального и безопасного природопользования, исключающего истощение природных ресурсов и ухудшение качества окружающей среды, необходимое для обеспечения и сохранения природно-ресурсного потенциала в интересах будущих поколений[5].

Основные планируемые результаты деятельности Минприроды России для населения и общества:

  • 1. В рамках реализации Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р, за счет роста воспроизводства минерально-сырьевой базы, повышения эффективности использования федерального фонда недр будут созданы условия для обеспечения будущих поколений сырьевыми ресурсами, а также значительно возрастут доходы, зачисляемые в бюджет от использования недр, которые в конечном итоге пойдут на увеличение финансирования социальных программ.
  • 2. Реализация Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года позволит гарантировать 100% уровень обеспечения водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с темпами роста экономики, которые заданы Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
  • 3. Формирование новых экологических стандартов внесет существенный вклад в повышение качества жизни населения.
  • 4. В рамках реализации Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 2322-р, будет увеличена площадь особо охраняемых природных территорий федерального значения, что позволит существенно повысить репрезентативность охраняемых природных комплексов, обеспечить сохранность уникальных экосистем и ландшафтов, объектов животного и растительного мира, в т.ч. редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесённых в красную книгу Российской Федерации, а также расширить возможности экологического просвещения населения, в т.ч. за счёт организации познавательного экологического туризма.
  • 5. В рамках реализации Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. № 1458-р, за счет обеспечения значительного сокращения потерь в экономике страны от опасных природных (гидрометеорологических и гелиогеофизических) явлений, получения дополнительных выгод от благоприятного развития погодно-климатических процессов, существенно увеличив экономический эффект в отраслях экономики от использования информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
  • 6. В рамках реализации Стратегии развития деятельности Российской Федерации в Антарктике на период до 2020 года и на более отдаленную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2010 г. № 1926-р, за счет обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Антарктике в соответствии с нормами и принципами международного права, основными направлениями внешней и внутренней политики Российской Федерации.
  • 7. Реализация Климатической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации от 17декабря 2009 г. № 861-РП, позволит скоординировать действия, направленные на обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации в условиях изменяющегося климата.

  • [1] Высоцкая О.С. К вопросу о правовом режиме земель обороны и безопасности в аспекте их использования для целей недропользования. Юрист, 2011.№ 12.
  • [2] Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административногоправа. Административное право и процесс. 2012. № 11. С. 3-5.
  • [3] Гурьева Л.А. Лесное законодательство: Учебное пособие / Сыкт. лесн. ин-т. Сыктывкар: СЛИ, 2013. 84 с.
  • [4] Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраныокружающей среды: Научно-практическое исследование (Подготовлен для системы Консультант Плюс, 2013).
  • [5] Немытина М.В. Юридические конструкции в административном праве //Глобализация и публичное право: материалы I Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012 г. М.: РУДН, 2013. 480с. С. 282-297.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы