Самоисполнимость международных договоров как условие их непосредственного применения в национальных правовых системах

Проблема «самоисполнимости», «непосредственной применимости» международных договоров (договорных положений) имеет, возможно, еще большее значение для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, чем место, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права’.

Следует отметить, что концепция деления договорных положений на самоисполнимые (self-executing) и несамоисполнимые (.non-self-executing) породила множество разноречивых оценок. Само понятие «самоисполнимости» (self-execution) международного договора понимается в двух аспектах. Я. Броунли, рассматривая понятие самоисполнимости, отмечает, что термин «самоисполнимые» может применяться для выражения того принципа определенной системы национального права, согласно которому некоторые нормы международного права не нуждаются в инкорпорации для придания им внутригосударственной силы. «Однако этот термин, - подчеркивает далее он, - используется также для характеристики самих норм. Так, национальный суд может в целях толкования исходить из того, что обязательство, возникающее из международного договора, не может быть осуществлено внутри страны без принятия специального внутреннего законодательства»[1] [2].

Одно понимание самоисполнимости (в большей степени характерное для континентальных стран Европы) состоит в том, что самоисполнимым считается договор, если он обладает способностью стать составной частью национальной правовой системы и, приобретая качества внутригосударственного закона или административного акта, иметь в ней юридическое действие без необходимости дополнительных мер законодательного или административного характера[3]. В этом смысле все международные договоры Российской Федерации являются самоиспол- нимыми, так как они автоматически, без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера включаются с момента вступления в силу для Российской Федерации в национальную правовую систему (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Другое понимание самоисполнимости (характерное главным образом для судов США) связывается прежде всего с тем, способен ли сам договор создать права и обязанности, которые могут быть защищены индивидом непосредственно в суде[4], или же договорные положения сформулированы таким образом, что подразумевают лишь необходимость принятия государством специального имплементационного законодательтва. Такое понимание самоисполнимости международного договора обычно обозначается как его «непосредственная применимость» (direct applicability), «прямое действие» (direct effect), под которыми понимается способность договора непосредственно регулировать отношения с участием субъектов национального права без необходимости издания государством специального имплементационного законодательства, конкретизирующего договорные положения (следует отметить, что вопрос о «непосредственной применимости» не возникает в отношении международных договоров политического характера и иных договоров, которые обращены исключительно к самим участвующим в договоре государствам) . Близким по значению представляется термин binding on all persons («обязательные для всех лиц») договорные положения, используемый в переводе на английский язык Конституции Нидерландов. В указанном смысле не все международные договоры Российской Федерации являются самоисполнимыми, а только те, которые не требуют издания внутригосударственных правовых актов для применения, т.е. не нуждаются в принятии имплементационного законодательства.

Концепция, в соответствии с которой суды могут ссылаться только на те положения международных договоров, которые являются самоисполнимыми, хотя и продолжает оставаться спорной, получила распространение не только в США, но и в ряде других стран.

Различие между самоисполнимыми и несамоисполнимыми договорными положениями связывается прежде всего со степенью «полноты», «завершенности» обязательств, содержащихся в международном договоре, т.е. с тем, требуют ли условия договора от государств принятия каких-либо дополнительных мер законодательного или административного характера для реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах или же содержащиеся в договоре нормы столь совершенны, что могут быть применены национальными судами без необходимости издания имплементационного законодательства. Если международный договор определенно предусматривает необходимость принятия имплементационного законодательства, то он не является самоисполнимым. Согласно определению, данному Судом ЕС, положения права ЕС могут иметь прямое действие, если они «ясные, не ограничены никакими условиями, не содержат оговорок со стороны государства- члена и не зависят от каких-либо национальных имплементационных мер»1.

Как представляется, решение вопроса о том, является ли то или иное договорное положение самоисполнимым или несамо- исполнимым, зависит в каждом конкретном случае от надлежащего толкования содержания договора, т.е. выяснения смысла текста договора путем его анализа (ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом намерения сторон имеют большое значение, но лишь те, которые зафиксированы в тексте договора. Наряду с контекстом может учитываться и последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. Для выяснения намерения сторон возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и обстоятельствам заключения договора (ст. 32 Венской конвенции). «Иными словами, - пишет И.И. Лукашук, - толкование постановлений договора, в том числе и для выяснения его непосредственной применимости, осуществляется в соответствии с правом международных договоров»[5] [6].

Однако следует учитывать, что у государств-участников международного договора могут быть различные национальные правовые системы, в том числе и такие, которые не допускают непосредственного применения договорных положений, исключая саму возможность самоисполнимости договоров. Так, в странах, следующих Вестминстерской модели (Великобритания, Австралия, Канада, Ирландия, Мальта, Израиль), и в странах, придерживающихся скандинавской традиции (Дания, Швеция, Норвегия, Исландия), международные договоры вообще не имеют самоисполнимого действия и всегда нуждаются в законодательных или административных мерах для того, чтобы быть реализованными в национальной правовой системе (материальная инкорпорация). Вопрос о самоисполнимости международных договоров может возникать лишь в государствах, правовые системы которых допускают возможность действия международных договоров в национальном праве (государства, автоматически интегрирующие договоры, и государства, придерживающиеся принципа формальной или процедурной инкорпорации). Кроме того, различается и само состояние внутреннего законодательства государств в конкретной сфере. Поэтому важным представляется замечание Е.Т. Усенко. «Понятие „самоисполнимый договор", - пишет он, - не может быть точно определено. Одно и то же положение договора в одном из государств-участников может быть „самоисполнимым", в другом - нет. „Самоисполним" ли конкретный договор, может определить лишь само государство, его законодательная практика и никто более»[7]. Поэтому на принципиальный вопрос о том, какая из двух взаимодействующих систем - международное или внутригосударственное право - определяет, является ли договорное положение самоисполнимым или нет, ответ можно сформулировать следующим образом. Са- моисполним ли международный договор (договорное положение) или нет, определяется исходя из его содержания, но с учетом специфики национальной правовой системы и состояния законодательства каждого государства в конкретной области, т.е. проблема самоисполнимости затрагивает как международное, так и внутригосударственное право.

Итак, при выделении признаков самоисполнимости и неса- моисполнимости международного договора (договорных положений) необходимо принимать во внимание следующие три фактора: 1) содержание договора, 2) специфику национальной правовой системы (допускает ли правовая система государства саму возможность непосредственного применения договорных положений или нет), 3) состояние законодательства данного государства в конкретной сфере.

К признакам, свидетельствующим о несамоисполнимом характере международного договора (о невозможности его непосредственного применения), может быть отнесено содержащееся в договоре предписание о необходимости издания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе. В этом случае договорные положения, будучи лишенными конкретности (полноты, завершенности) и нуждаясь в адаптации к особенностям национального законодательства, не обладают способностью устанавливать права и обязанности для субъектов внутригосударственного права и быть непосредственно применимыми национальными судами, т.е. не являются обязательными для всех лиц, а налагают только на государства - участников договора обязательства по изданию имплементационного законодательства. Не исключается ситуация, при которой национальное законодательство отдельного государства или ряда государств еще до принятия международных договорных обязательств уже соответствовало условиям договора и необходимость в издании дополнительных внутригосударственных актов отсутствует. Однако это не делает договор самоисполнимым, так как его положения и не рассчитаны на прямое действие в национальных правовых системах. В этом смысле несомненный интерес и практическую значимость представляют приводимые Г.М. Даниленко аргументы в пользу признания ряда договорных положений несамоисполнимыми. Он, в частности, указывает на программный, направленный на будущее, неконкретный или «мягкий» характер таких договорных обязательств, а также на отсылку к национальному законодательству как способу их осуществления в качестве признаков, исключающих самоисполнимость содержащихся в международном договоре норм1.

В качестве примера международного договора, содержащего предписание о необходимости издания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе, можно привести Рамочную конвенцию ВОЗ по борьбе против табака от 21 мая 2003 г. В ней сформулированы цели, руководящие принципы и предусматриваются меры общего («рамочного») характера в целях борьбы против табака, а конкретные пути достижения этих целей и средства реализации обязательств оставляются за каждым государством-участником. При этом в ряде статей прямо определяется, что для реализации обязательств, вытекающих из конвенции, требуется принятие и осуществление внутригосударственного законодательства, включая установление ответственности за его нарушение. Так, в ст. 7 конвенции предусмотрено, что «каждая Сторона принимает и осуществляет эффективные законодательные, исполнительные, административные или иные меры, необходимые для соблюдения своих обязательств по Статьям 8-13...»1. В Российской Федерации в целях реализации обязательств, вытекающих из конвенции, потребовалось внесение изменений в федеральные законы от 10 июля 2001 г. «Об ограничении курения табака», от 13 марта 2006 г. «О рекламе», КоАП РФ.

В Соглашении о международных стандартах на гуманный отлов диких животных между Европейским сообществом, Канадой и Российской Федерацией от 15 декабря 1997 г. (п. 3 ст. 17) предусматривается, что «настоящее Соглашение не является действующим непосредственно. Каждая Сторона выполняет обязательства и обязанности, вытекающие из настоящего Соглашения, в соответствии со своими внутренними процедурами»[8] [9].

Рассмотрим теперь ситуацию, когда в международном договоре не содержится прямого предписания о необходимости издания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе. В этом случае, как представляется, возможны следующие варианты. Договорные положения, которые в силу конкретности (полноты, завершенности) международных договорных обязательств способны создавать права и обязанности для субъектов внутригосударственного права и быть непосредственно применимыми национальными судами, могут быть как самоисполнимыми, так и не- самоисполнимыми. Самоисполнимыми они являются для тех государств, состояние законодательства которых в конкретной сфере таково, что позволяет осуществить их непосредственное (без принятия имплементационных мер) применение. Для тех же государств, состояние законодательства которых в конкретной сфере требует адаптации договорных положений к специфике национального законодательства, они не будут являться самоисполнимыми и нуждаются в принятии внутригосударственных актов для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Важно подчеркнуть, что если предписания о необходимости принятия внутригосударственных актов для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе могут содержаться в договорах, то запрещения государствам-участникам издавать такие акты, принимать имплементационное законодательство договоры не устанавливают. В международном договоре не может предусматриваться, что он подлежит «непосредственному применению» или что он «является самоисполнимым». Государства - участники международного договора обязаны лишь обеспечить выполнение договорных обязательств. При этом не имеет значения, каким способом (или их сочетанием) будет достигнут результат: путем применения норм самого договора или при помощи принятого государством имплементационного законодательства. Что касается тех договорных положений, которые хотя и не содержат прямого предписания о необходимости издания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе, но лишены конкретности (полноты, завершенности) что, в свою очередь, свидетельствует о намерении предусмотреть лишь обязательства для государств- участников по изданию имплементационного законодательства, т.е. не обладают способностью устанавливать права и обязанности для субъектов внутригосударственного права и быть непосредственно применимыми национальными судами и в силу этого нуждаются в адаптации к специфике национального законодательства, то они не являются самоисполнимыми. Л.Ф. Браво, говоря о несамоисполнимых положениях международных договоров, имеет в виду «такие положения договоров, которые не могут применяться, не опираясь на национальное законодательство»’.

Примером международного договора, в котором не содержится прямого предписания о необходимости издания внутригосударственных актов для реализации договорных обязательств в национальной правовой системе, является Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г. В ней предусматривается, что собственник судна несет ответственность за ущерб от загрязнения, причиненный бункерным топливом, которое находится на судне или источником которого является судно (ст. 3). Одной из мер, направленных на обеспечение своевременной и достаточной компенсации за ущерб от загрязнения бункерным топливом, является установление в конвенции (п. 1 ст. 7) обязанности зарегистрированного собственника судна валовой вместимостью более чем 1000 единиц, зарегистрированного в государстве-уча- стнике, осуществить страхование или предоставить финансовое обеспечение своей ответственности на сумму, равную пределам ответственности согласно применимому национальному или международному режимам ограничения ответственности.

С.Ю. Марочкин и Б.Р. Тузмухамедов подчеркивают необходимость разграничивать нормы международных договоров, которые способны непосредственно порождать правоотношения, регулировать права и обязанности, и нормы, которые требуют принятия конкретизирующего нормативного акта. Самоиспол- нимые нормы обладают, по их мнению, следующими наиболее значимыми признаками: указание в договоре на применимость его норм к отношениям в сфере национального права, содержат права и обязанности непосредственно физических или юридических лиц либо конкретных видов органов, детальны, конкретны, имеют четкое указание на возможное или должное поведение, т.е. формально определены, из чего вытекает возможность для субъектов использовать права или выполнять обязанности, а для судов разрешать дела на основе или с помощью норм международного права. Несамоисполнимые нормы, напротив, ' Браво Л. Ф. Указ соч. С. 139.

адресованы государству в целом («стороны гарантируют», «стороны признают», «стороны обязуются, будут содействовать»), содержат обязанность государств проводить «национальную политику», осуществлять необходимые мероприятия для реализации договора, принять законодательство. Они применяются совместно с нормами внутригосударственного конкретизирующего акта'.

Важно, однако, отметить, что международный договор может обладать всеми признаками, свидетельствующими о само- исполнимом характере его норм, но если государство, исходя из особенностей национальной правовой системы или из состояния законодательства в конкретной области, тем не менее использует имплементационные меры для его реализации во внутригосударственной сфере, то это право государства. Обязанность государства состоит в выполнении международного договора, а пути и средства достижения этой цели находятся в его компетенции.

В условиях значительного увеличения количества заключаемых международных договоров специалистами отмечается тенденция роста сомнений государств относительно признания международных договоров самоисполнимыми и непосредственно применимыми. Одной из причин таких сомнений у правительств, парламентов, а иногда даже у судов называется стремление избежать сложной проверки совместимости национального права с договорными обязательствами (особенно в области прав и свобод человека) путем признания договорных положений в качестве не создающих права для субъектов внутригосударственного права и не являющихся непосредственно применимыми национальными судами[10] [11]. Анализ причин, по которым государства в ряде случаев отказываются признавать международные договоры самоисполнимыми, проводится Р.А. Мюллерсоном[12].

При рассмотрении проблемы самоисполнимости и несамо- исполнимости международных договоров неизбежно возникает вопрос о том, какой орган государства вправе определять, какие договорные положения являются самоисполнимыми и непосредственно применимыми, а какие не обладают таким качеством. Как показывает практика, самоисполнимое действие международного договора может быть исключено как при принятии государством международных договорных обязательств, так и после принятия их государством. В ряде государств законодательный орган, принимая закон, санкционирующий ратификацию международного договора, может включить в него имеющее обязательную силу постановление о том, что договорные положения не являются непосредственно применимыми национальными судами. Если законодательный орган, принимая законодательный акт, касающийся международного договора, официально и с обязательной силой заявляет, что положения договора не являются непосредственно применимыми судами, то суды практически бессильны что-либо изменить1.

В США самоисполнимое действие международного договора может быть исключено в результате соответствующего заявления сената, которое выступает в качестве условия дачи сенатом совета и согласия на ратификацию договора президентом и которое может прилагаться к акту, посредством которого выражается в международном плане согласие на обязательность для США договора[11] [14]. В этом случае суды могут использовать международный договор лишь в качестве средства толкования принятого государством законодательства, имплементирующего договор. В других государствах правительство, представляя международный договор в парламент на одобрение, может информировать его о том, что данный договор не является непосредственно применимым национальными судами. Такая практика использовалась, например, в ФРГ[15]. При этом возникает вопрос о степени обязательности такого толкования для национальных судов. В Австрии установлена специальная процедура реализации в национальной правовой системе международных договорных обязательств в тех случаях, когда положения договора не являются непосредственно применимыми в национальном праве и для их осуществления требуется принятие имплементационного законодательства. В отношении таких договоров принимаются решения о том, что они подлежат исполнению на основании издания законов или постановлений. Соответствующие решения принимаются нижней палатой парламента (при одобрении договора), федеральным президентом либо по его уполномочию федеральным правительством или компетентным министром (при принятии решения о заключении договора)1. В Польше ратифицированный международный договор после вступления его в силу и официального опубликования образует в соответствии со ст. 91 (1) Конституции часть правопорядка страны и применяется непосредственно, если его действие во внутригосударственной сфере не поставлено в зависимость от издания закона.

После принятия государством международных договорных обязательств вопрос о том, являются ли договорные положения самоисполнимыми и непосредственно применимыми или нет, решается, как правило, национальными судами в процессе рассмотрения конкретных дел.

Еще в 1993 г. авторитетный Институт международного права принял резолюцию, в которой в качестве рекомендации предусматривалось, что «национальные суды должны быть уполномочены внутригосударственным правовым порядком на то, чтобы толковать и применять международное право в полной мере самостоятельно»[16] . В отношении международных договоров это означает, что национальные суды должны играть все более значительную и независимую от исполнительной власти роль в реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Конечно, в ряде случаев возникает проблема, связанная с расширением полномочий судов, которое иногда трактуется как известное перераспределение полномочий в рамках разделения властей в пользу судебной власти. Однако главное, чего следует избегать, так это такой ситуации,

2

при которой исполнительная власть создает только впечатление, что договор заключен, обеспечивая чисто внешнеполитический эффект, не желая, чтобы суды контролировали реализацию международных договорных обязательств в национальной правовой системе'.

Ссылка на несамоисполнимый характер международного договора не может служить оправданием для его невыполнения государством. Государства - участники международного договора обязаны обеспечить выполнение договорных обязательств. При этом не имеет значения, каким способом (или их сочетанием) будет достигнут результат: путем применения норм самого договора или при помощи принятого государством имплементационного законодательства. Для реализации в национальной правовой системе несамоисполнимых положений международного договора должно быть принято имплементационное законодательство, которое вводится в действие с момента вступления договора в силу для государства, должно полностью отражать его правила, которые нуждаются во внутригосударственном осуществлении, и не может быть отменено или изменено пока договор является действующим для государства.

В США понятие самоисполнимости международных соглашений связывается прежде всего с тем, способно ли соглашение создать права и обязанности, которые могут быть защищены индивидом непосредственно в суде2, или же нормы соглашения сформулированы таким образом, что подразумевают лишь необходимость принятия государством специального имплементационного законодательства, с тем чтобы придать им действие в национальном праве. Если международное соглашение создает права и обязанности, которые могут быть обеспечены судебной защитой без издания уточняющих имплементационных актов законодательного или административного характера, то соглашение является самоисполнимым (self-executing agreement). Если же международное соглашение лишь обязывает государство издать имплементирующие соглашение акты и его нормы не могут быть непосредственно применены судом, то соглашение является несамоисполнимым (non-self-executing agreement).

Как показывает практика США, самоисполнимое действие международных соглашений может быть исключено двумя способами. Во-первых, это может быть сделано при принятии решения об участии США в международном договоре посредством заявления о том, что данный договор не является самоисполни- мым (т.е. как условие принятия Соединенными Штатами международных договорных обязательств). Во-вторых, при рассмотрении конкретного дела суд может исходить из того, что обязательство, возникающее из международного соглашения, не может быть осуществлено внутри страны без специального национального законодательства, придающего действие нормам соглашения (т.е. уже после принятия Соединенными Штатами международных договорных обязательств).

Самоисполнимое действие международного договора может быть исключено в результате соответствующего заявления сената, выступающего в качестве условия дачи сенатом совета и согласия на ратификацию договора президентом и прилагающегося к акту, посредством которого выражается в международном плане согласие на обязательность для США договора. Таким путем США сделали заявления о том, что Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международный пакт о гражданских и политических правах и Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания не являются са- моисполнимыми. В результате эти международные договоры не рассматриваются в качестве прямого источника права в США1 и должны ожидать имплементационных актов законодательного или административного характера, придающих действие нормам договоров во внутригосударственной сфере. Необходимо отметить, что не исключается ситуация, при которой депонирование Соединенными Штатами ратификационной грамоты откладывается до издания имплементирующего соответствующий договор законодательства, которое вводится в действие с даты вступления договора в силу для США. Как разочаровывающая тенденция характеризуется ставшая в последние годы регулярной практика принятия президентом и сенатом решений об участии США в многосторонних договорах с заявлениями о том, что эти договоры являются несамоисполнимыми1. У. Бернам отмечает, что, анализируя содержание международных договоров, сенат выносит свое суждение о том, имеют ли они самостоятельную исполнительную силу. И хотя суды в США склонны принимать во внимание мнение сената относительно статуса утвержденных договоров, подобные соображения не являются для судов контролирующим фактором[17] [18].

Судебной практикой в США выработана целая система критериев, в соответствии с которыми проводится различие между самоисполнимыми и несамоисполнимыми международными соглашениями. В широко известном решении верховного суда штата Калифорния, принятом в 1952 г. (Sei Fujii vs. state of California)[19] суд решил, что статьи Устава ООН, касающиеся прав человека, не являются самоисполнимыми и не могут быть применены судом в отношении частных лиц без издания необходимого имплементационного законодательства, аргументировав свое решение тем, что положения этих статей провозглашают лишь цели, для достижения которых требуется принятие законодательных актов. Эти положения, по мнению суда, не обладают той степенью определенности, которая свидетельствовала бы о намерении создать, сразу же после ратификации и вступления Устава ООН в силу, права для частных лиц, которые могли бы быть обеспечены судебной защитой, отменив при этом существующее внутреннее законодательство. Международный договор «не заменяет противоречащие ему местные законы автоматически, если положения данного международного договора не имеют самостоятельной исполнительной силы»[20]. Суд противопоставил Устав ООН международным договорам, в отношении которых установлено, что их положения обладают самостоятельной исполнительной силой. При этом суд исходил из того, что соответствующие положения Устава ООН предполагали необходимость принятия надлежащих законодательных действий для реализации провозглашенных принципов и не содержали никаких указаний на то, что данные положения должны были стать нормами права, подлежащими применению в судах США после ратификации Устава ООН.

При установлении того, является ли международное соглашение самоисполнимым или нет, суды США определяют намерение сторон, заключивших соглашение, в том виде, как оно проявилось в используемых в соглашении формулировках; если соглашение не ясно, то обращаются к обстоятельствам, связанным с его заключением. Для того чтобы положение соглашения могло действовать без помощи имплементирующего его законодательства, имело силу и действие закона, должно быть ясно, что составители соглашения намеревались установить норму, которая сама по себе могла бы быть применена судами. Признание того, что международные договоры, заключенные от имени США, являются в соответствии с Конституцией верховным правом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, не означает, что договорам всегда придается действие в судах США. Договор является правом страны, как и принятые конгрессом законы, только если он может действовать сам по себе, без помощи законодательных установлений. Если же постановления договора не предписывают нормы, которыми могут определяться права частных лиц или их объект, а лишь обязывают государство издать имплементирующие их акты, то договор создает обязательства только для политической ветви власти, но не для судов. И лишь в результате реализации государством этих обязательств они становятся нормой права для судов.

Даже если международный договор подписан, одобрен сенатом и ратифицирован, он еще не становится актом, относящимся к категории «верховное право страны» и подлежащим применению в судах, если он не обладает сам по себе исполнительной силой. Международный договор не имеет самостоятельной исполнительной силы, если для реализации его положений необходимо принять внутригосударственный закон в соответствии с

Конституцией или установленными сенатом условиями ратификации договора1.

Для реализации не являющихся самоисполнимыми положений международных соглашений принимается имплементационное законодательство, которое придает им действие внутри США. Так, в ст. VII Конвенции о запрещении химического оружия прямо предусматривается, что каждое государство-участник в соответствии со своими конституционными процедурами принимает необходимые меры по выполнению обязательств по конвенции. Поскольку в конвенции содержится ряд положений, нуждающихся в имплементационном законодательстве для придания им действия внутри США (a number of provisions that require implementing legislation to give them effect within the United States), для принятия обеими палатами конгресса был разработан Имплементационный акт 1997 г. по Конвенции о запрещении химического оружия (The Chemical Weapons Convention Implementation Act of 1997)[21] [22]. В нем предусматриваются меры по запрещению физическим и юридическим лицам, находящимся на территории США или в ином месте под юрисдикцией США, проводить любую запрещенную по конвенции деятельность, включая установление уголовной ответственности за незаконную деятельность; меры, необходимые для осуществления проверок, включая инспекции объектов в США; меры, направленные на сбор и защиту конфиденциальности информации и данных, а также иные необходимые для имплементации конвенции меры законодательного характера. Кроме того, президент уполномочивается учредить национальный орган для координации и связи с Организацией по запрещению химического оружия и другими государствами- участниками, а также издавать исполнительные приказы, директивы и правила, необходимые для выполнения обязательств США по конвенции. Предусматривается, что раздел Имплементационного акта, посвященный применению запрещений, устанавливаемых конвенцией, к физическим и юридическим лицам, включая изменения, вносимые в уголовное законодательство, вводится в действие с даты вступления конвенции в силу для США.

В Конституции Нидерландов (ст. 93) устанавливается, что положения международных договоров, которые в силу своего содержания являются обязательными для всех лиц, подлежат применению только после их официального опубликования. Порядок опубликования международных договоров устанавливается актом парламента (ст. 95). Согласно ст. 94 действующие нормы законов не применяются, если они противоречат тем положениям международного договора, которые в силу своего содержания обязательны для всех лиц. Поэтому принципиально важным с точки зрения реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе является различие между положениями международного договора, которые в силу своего содержания обязательны для всех лиц (т.е. на которые субъекты национального права могут непосредственно опираться, в том числе при защите своих прав в суде), и положениями международного договора, которые обращены исключительно к участвующим в договоре государствам, налагая только на них обязательства и наделяя только их правами (т.е. на которые субъекты национального права не могут опираться, в том числе при защите своих прав в суде).

Положения международного договора, которые в силу своего содержания являются обязательными для всех лиц (binding on all persons), обладают приоритетом в отношении норм действующего внутригосударственного законодательства, расходящихся с такими положениями, т.е. могут непосредственно применяться в рамках национальной правовой системы. Более того, такие положения могут превалировать даже над Конституцией при условии их одобрения большинством в 2/3 голосов депутатов парламента. Поэтому так важно установить, какой критерий используется при определении того, является ли то или иное положение международного договора обязательным для всех лиц или нет. Согласно Конституции таким критерием выступает само содержание положения международного договора, т.е. его способность - по причине ясности, конкретности и независимости от национальных имплементационных мер - непосредственно соз-

1

давать права и обязанности для субъектов национального права и быть непосредственно применимым судами. Судебная практика также исходит из того, что решение вопроса о непосредственной применимости договорных положений зависит прежде всего от их содержания, т.е. в большей мере определяется международным, а не внутригосударственным правом'.

Что касается положений международного договора, которые в силу своего содержания не могут быть отнесены к категории обязательных для всех лиц, а налагают обязательства только на участвующие в договоре государства и наделяют правами только их, то они не могут непосредственно применяться в рамках национальной правовой системы и не обладают приоритетом перед действующим национальным законодательством. Такие положения могут или предусматривать только необходимость издания участвующими в международном договоре государствами имплементационного законодательства для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, или вообще не нуждаться в какой-либо координации с внутригосударственным правом, поскольку действуют и реализуются исключительно в межгосударственной сфере, регулируя отношения политического характера и не будучи даже рассчитаны на урегулирование отношений с участием субъектов национального права.

В России в Законе о международных договорах (п. 3 ст. 5) устанавливается, что «положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты». Эта норма свидетельствует о том, что российское законодательство восприняло получившую довольно широкое распространение концепцию деления договорных положений на само- исполнимые и несамоисполнимые.

Определенное толкование указанная норма получила в постановлениях Пленума ВС РФ. Так, в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 (п. 5) судам при применении правил международных [23]

договоров Российской Федерации предложено иметь в виду, что положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют непосредственно. «В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора»'. В Постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 предпринята попытка выделить признаки международного договора, требующего издания внутригосударственных актов для применения, т.е. признаки, свидетельствующие о невозможности непосредственного применения положений международного договора. К таким признакам отнесено, в частности, содержащееся в договоре указание на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство (п. 3). Кроме того, подчеркивается, что международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно, поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом (п. 6). В связи с этим международно-правовые нормы, предусматривающие признаки составов преступлений, должны применяться судами в тех случаях, когда нормы УК РФ прямо устанавливают необходимость применения международного договора Российской Федерации (например, ст. 355 и 356 УК РФ). Что касается непосредственно применимых - при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел - международных договоров Российской Федерации, то к ним отнесены такие договоры, положения которых не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (п. 3). Только те международные договоры Российской Федерации, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем соответствующим законом (п. 5)'.

Концепция деления международных договоров на самоиспол- нимые и несамоисполнимые нашла свое отражение и в ГК РФ. В его части первой (п. 2 ст. 7) предусматривается, что международные договоры Российской Федерации применяются к соответствующим отношениям непосредственно, «кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта». Для сравнения еще раз приведем формулировку п. 3 ст. 5 Закона о международных договорах: «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты». Различие между приведенными формулировками состоит в том, что первая из них предполагает, что международный договор должен прямо предписывать необходимость принятия государствами актов законодательного или административного характера для реализации договорных положений в национальной правовой системе («когда из международного договора следует»), В данной формулировке явное предпочтение отдается содержанию международного договора. При этом не прослеживается необходимость учета специфики национальной правовой системы и состояния законодательства государства. Это, возможно, объясняется тем, что международные договоры в сфере отношений гражданско-правового характера чаще, чем в других сферах, считаются самоисполнимыми. Вторая формулировка, говоря о договорных положениях, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, не устанавливает жесткого критерия, согласно которому международный договор должен прямо предписывать необходимость принятия государствами имплементационного законодательства, и позво- [24]

ляет в равной мере учитывать как содержание договора, так и специфику национальной правовой системы, а также состояние внутреннего законодательства. Формулировка Закона о международных договорах представляется более гибкой, поскольку не исключает, что из договора может прямо и не следовать необходимость принятия внутригосударственных актов для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, но такая необходимость может быть обусловлена особенностями этой системы и состоянием внутреннего законодательства в конкретной сфере.

Реализация в национальной правовой системе несамоиспол- нимых договорных положений осуществляется путем применения принятого государством имплементационного законодательства, а текст международного договора используется лишь в качестве вспомогательного средства толкования такого законодательства. В связи с этим представляется неточной сформулированная в уже упоминавшемся Постановлении Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 позиция в отношении несамоисполни- мых международных договоров, предусматривающая применение соответствующего внутригосударственного правового акта, принятого для осуществления положений договора, лишь наряду с самим договором. Для реализации в национальной правовой системе несамоисполнимых международных договоров применяется именно соответствующий правовой акт, принятый для осуществления положений договора, а сам договор служит лишь вспомогательным средством толкования такого акта. И.И. Лу- кашук, анализируя самоисполнимые и несамоисполнимые положения международных договоров, подчеркивает: «Возникает вопрос о соотношении договора и изданного для его осуществления правового акта. Применяющий право орган руководствуется правовым актом, который представляет собой официальное понимание государством содержания своих международных обязательств»'. Разумеется, имплементационный акт, адаптируя договорные положения к особенностям национального законодательства, должен быть составлен таким образом, чтобы его исполнение не приводило к нарушению международных договорных обязательств. С.Ю. Марочкин, отмечая различие между самоисполнимыми и несамоисполнимыми нормами международных договоров, подчеркивает, что несамоисполнимые «не подлежат применению к конкретным ситуациям»'.

Для Российской Федерации, как и для других государств, автоматически интегрирующих международные договоры, а также для государств, придерживающихся принципа формальной (процедурной) инкорпорации международных договоров, вопросы, связанные с определением самоисполнимого действия договоров, прежде всего тех, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные законодательством, имеют важное значение для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Самоисполнимые и непосредственно применимые договорные положения могут быть реализованы без необходимости принятия имплементационного законодательства, а для осуществления договорных положений, не являющихся самоисполнимыми и непосредственно применимыми, необходимо издание соответствующих внутригосударственных правовых актов, которые и используются правоприменителем при разрешении конкретных дел, в то время как сам международный договор служит лишь вспомогательным средством толкования таких актов. Однако, как показывает опыт почти пятнадцатилетнего применения Закона о международных договорах, вопросы, связанные с самоисполнимостью и непосредственной применимостью международных договоров, пока не нашли должного отражения в практической деятельности. Для Российской Федерации по-прежнему актуальным остается высказанное Е.Т. Усенко еще в 1995 г. мнение о необходимости «дать судье (или чиновнику) хотя бы общие ориентиры, что считать “само- исполнимой” нормой, или же указывать в конкретных случаях, какие правила международного договора являются самоисполнимыми, как это делает американский законодатель». В связи с этим Е.Т. Усенко вполне справедливо отмечает важность того, чтобы органы государственной власти были сориентированы «на необходимость законодательного обеспечения реализации несамоисполнимых норм, дабы обязательства России по международным конвенциям не оставались благими намерениями, как это бывало прежде с обязательствами Советского Союза

Как представляется, органам исполнительной и законодательной власти еще на стадии подготовки к принятию Российской Федерацией международных договорных обязательств необходимо обеспечивать должную проработку вопросов, связанных с самоисполнимостью международных договоров, которая позволила бы определить, возможно ли непосредственное применение договорных положений, прежде всего тех, которые расходятся с нормами российского законодательства, или же требуется издание соответствующих внутригосударственных правовых актов (законов, указов Президента, постановлений Правительства, ведомственных инструкций) для осуществления таких положений. В первую очередь эта задача должна решаться федеральными органами исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международным договором и которые будут обеспечивать их выполнение. Важная роль принадлежит Министерству юстиции, которое, проверяя в чем состоит несоответствие договора (проекта договора) законодательству, устанавливает возможность применения в правовой системе Российской Федерации иных, чем предусмотренные законодательством, правил договора и помогает определить возможность непосредственного применения договорных положений или необходимость издания внутригосударственных правовых актов для их осуществления, а также МИДу, участвующему в подготовке предложений по приведению национального законодательства в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами и осуществляющему общее наблюдение за выполнением международных обязательств Российской Федерации. При необходимости такая задача должна решаться при участии ВС РФ, ВАС РФ, Генеральной прокуратуры. При этом необходимо исходить из потребностей правоприменительной практики, с тем чтобы создать ясные правовые условия для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе, включая своевременное принятие и введение в действие имплементационного законодательства. Следует отметить, что в настоящее время должного внимания проблеме само- исполнимости и непосредственной применимости международных договоров не уделяется. Органы исполнительной власти, как правило, ограничиваются констатацией того, что заключаемый международный договор не содержит иных правил, чем предусмотренные законодательством, или же указанием на то, что договор содержит правила, расходящиеся с законодательством. Этого явно недостаточно для обеспечения реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе. Не следовало бы забывать, что, согласно п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах, ратификации подлежат не только те международные договоры, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные законом, но и те, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, т.е. договоры, нуждающиеся в имплементационном законодательстве.

Если для осуществления договорных положений не издан соответствующий внутригосударственный правовой акт, то после принятия Российской Федерацией международных договорных обязательств национальные суды, иные правоприменительные органы вправе при рассмотрении конкретных дел решать, какие договорные положения являются самоисполнимыми и непосредственно применимыми, а какие не являются. «Правоприменитель с учетом своих полномочий и обстоятельств конкретного дела, - отмечает О.И. Тиунов, - должен определить, в какой мере норма международного права с точки зрения полноты ее содержания может быть реально применена или же применить ее невозможно. Следовательно, речь идет о норме, которая может оказаться самоисполнимой или же, наоборот, несамоисполнимой»’. Разумеется, большое значение имеет квалификация судей, их подготовленность к решению таких сложных вопросов, умение выбрать из массива международных договоров применимые договорные положения, сопоставить нормы российского законодательства с международными договорными обязательствами Российской Федерации, оценить договорные положения с точки зрения возможности их непосредственного применения и применить самоисполнимые договорные положения в конкретном деле или обосновать невозможность их непосредственного применения судом.

Итак, с точки зрения реализации международных договорных обязательств в правовой системе Российской Федерации, принципиально важным (прежде всего для правоприменителя) является установление самой возможности непосредственного применения договорных положений, т.е. определение того, являются ли они самоисполнимыми или же эти положения, предусматривая только обязанность государства издать правовые акты, необходимые для их осуществления, являются несамоисполнимы- ми. Особое значение вопрос о возможности непосредственного применения договорных положений приобретает в том случае, если они устанавливают иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, так как, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, применению подлежат правила международного договора. Если будет признано, что договорные положения являются несамоисполнимыми, то суд применяет нормы изданного для их реализации законодательства, а договорные положения могут быть использованы лишь в качестве вспомогательного средства толкования такого имплементационного законодательства. Определение самоисполнимости и несамоисполнимости договорных положений осуществляется исходя из содержания международного договора и с учетом состояния российского законодательства в конкретной сфере. На стадии подготовки к принятию Российской Федерацией международных договорных обязательств проработку вопросов, связанных с самоисполни- мостью и непосредственной применимостью международных договоров, прежде всего тех договорных положений, которые расходятся с нормами российского законодательства, должны проводить органы исполнительной и законодательной власти. После принятия Российской Федерацией международных договорных обязательств, если для осуществления договорных положений не издан соответствующий внутригосударственный правовой акт, суды, иные правоприменительные органы вправе при рассмотрении конкретных дел решать, какие договорные положения являются самоисполнимыми и непосредственно применимыми, а какие таковыми не являются.

  • [1] ’ См.: Осминин Б.И. «Самоисполнимость» - условие непосредственного применения международных договоров Российской Федерации // Юрист-международник.2005. №2. С. 3-11.
  • [2] Броунли Я. Указ. сон. Кн. 1. С. 94.
  • [3] См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 80.262
  • [4] См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Parti: Analytical report. P. 80.
  • [5] ' Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 81.
  • [6] Лукашук И.И. Международное право в судах государств. С. 130.
  • [7] Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права //СЕМП 1977. М., 1979. С. 73.
  • [8] Бюллетень международных договоров. 2009. № 4. С. 8.
  • [9] Там же. 2009. №2. С. 32.
  • [10] ' См.: Международное право: Учебник/Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов.М., 2007. С. 256-257.
  • [11] См.: Frowein J.A. Op. cit. Р. 4-5.
  • [12] Мюллерсон Р.А. Указ. соч. С. 84-89.
  • [13] См.: Frowein J.A. Op. cit. Р. 4-5.
  • [14] См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report.P. 80; Beyond confrontation. International law for the post-cold war era. P. 20.
  • [15] Cm.: Frowein J.A. Op. cit. P. 4.
  • [16] ' См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part. II: Country reports.Austria. P. 95.
  • [17] См.: Beyond confrontation. International law for the post-cold war era. P. 20.
  • [18] См.: Бернам У. Указ. соч. С. 1054.
  • [19] См.: Даниленко Г.М. Международная защита прав человека. Вводный курс: Учеб,пособие. М., 2000. С. 60-63.
  • [20] См.: Бернам У. Указ. соч. С. 1053.
  • [21] См.: Бернам У. Указ. соч. С. 1052.
  • [22] См.: Congressional Record. Senate. April 17, 1997. R S3354 - S3359.
  • [23] СмЛукашук И.И. Международное право в судах государств. С. 125-128.
  • [24] См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. № 12. С. 4-5.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >