Перечень международных договоров, подлежащих одобрению парламентом

Законодательство значительного числа государств содержит более или менее детальный перечень международных договоров, подлежащих одобрению парламентом (Греция, Испания, Италия, Польша, Португалия, Россия, Украина, Франция, Хорватия, Чехия) . В такие перечни (содержатся либо непосредственно в конституциях государств, либо в специальных законах о международных договорах), как правило, включаются международные договоры политического и военного характера; мирные договоры;

договоры, влекущие территориальные изменения; договоры о членстве в международных организациях, включая договоры, предусматривающие передачу международным организациям осуществления суверенных прав; договоры, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; договоры, налагающие финансовые обязательства; договоры, для реализации которых требуются меры законодательного характера (отмена и изменение действующих или принятие новых законов); договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах, или касающиеся вопросов, которые входят в компетенцию законодательных органов. Реже в такие перечни включаются договоры об экономическом сотрудничестве и торговле, а также договоры, предусматривающие арбитраж или судебное урегулирование для разрешения споров. Кроме того, для ряда государств содержащееся в международном договоре или национальном законе формальное требование ратификации договора означает, что его заключение подлежит обязательному санкционированию парламентом[1]. Что касается критериев, по которым международные договоры включаются в соответствующие перечни, то это либо объект договора, либо соотношение правил договора с правилами, установленными законом, либо формальное требование ратификации договора. Конституция Португалии, предусматривая в ст. 161 (i) перечень международных договоров, подлежащих обязательному предварительному одобрению парламентом, устанавливает, что на одобрение в парламент правительством могут быть внесены и любые другие международные договоры.

В ряде государств, например, во Франции, в Италии, Испании, Польше, перечни международных договоров, заключение которых обусловлено предварительным согласием парламента, содержатся непосредственно в конституциях. При этом парламенты путем принятия закона санкционируют заключение международных договоров органами исполнительной власти.

Так, в ст. 53 Конституции Франции содержится перечень международных договоров и соглашений, ратификация которых президентом или утверждение правительством возможны только на основании закона, т.е. с разрешения парламента. Он включает мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международным организациям, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие положения законодательного характера (область законодательства определяется в ст. 34), относящиеся к статусу личности, предусматривающие уступку, обмен или присоединение территории.

В Италии, согласно ст. 80 Конституции, палаты парламента путем принятия законов санкционируют ратификацию международных договоров политического характера, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование либо влекущих территориальные изменения, финансовые обязательства или изменение законов.

В Испании предварительное согласие парламента необходимо для заключения ряда международных договоров. Во-первых, в соответствии со ст. 93 Конституции право на заключение международных договоров, предусматривающих передачу международным организациям или учреждениям осуществления полномочий, которые вытекают из Конституции, предоставляется не ординарным, а органическим законом. Во-вторых, по ст. 94(1) предварительное согласие парламента требуется для принятия государством обязательств, вытекающих из международных договоров политического характера; договоров или соглашений военного характера; договоров или соглашений, затрагивающих территориальную целостность государства или основные права и обязанности человека и гражданина, предусмотренные в первом разделе Конституции; договоров или соглашений, налагающих финансовые обязательства на государство; договоров или соглашений, влекущих изменение или отмену закона или требующих для реализации мер законодательного характера.

В соответствии со ст. 89(1) Конституции Польши выраженное в законе предварительное согласие парламента на ратификацию международного договора требуется для мирных договоров, договоров об участии в союзах, договоров политического или военного характера; договоров, касающихся определенных Конституцией свобод, прав и обязанностей граждан; договоров о членстве в международных организациях; договоров, налагающих на государство значительные финансовые обязательства; договоры по вопросам, урегулированным законом, или по вопросам, по которым согласно Конституции требуется издание закона. Кроме того, для передачи суверенных полномочий (компетенции органов государственной власти по отдельным вопросам) международной организации или международному органу необходимо принятие закона, выражающего согласие на ратификацию соответствующего договора, большинством в 2/3 голосов в обеих палатах парламента (ст. 90).

В Украине и России перечни международных договоров, подлежащих предварительному одобрению парламентом, содержатся в специальных законах, определяющих порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров. В этих перечнях дается развернутое описание случаев, при которых заключение международных договоров подлежит обязательному предварительному санкционированию парламентом. При этом как в Украине, так и в России международные договоры, нуждающиеся в парламентском одобрении, определяются через международные договоры, подлежащие ратификации, поскольку ратификация международных договоров в Украине и в России осуществляется путем принятия (в форме) закона о ратификации.

Так, в Украине в соответствии с п. 32 ст. 85 Конституции к полномочиям парламента относится дача законом согласия на обязательность международных договоров. Ратификация международных договоров осуществляется путем принятия закона о ратификации, неотъемлемой частью которого является текст международного договора (п. 1 ст. 9 Закона о международных договорах Украины).

Ратификации подлежат договоры политического характера (о дружбе, взаимной помощи и сотрудничестве, нейтралитете), территориальные и касающиеся государственных границ, разграничения исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа, мирные договоры, договоры, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; договоры общеэкономического характера (об экономическом и научно-техническом сотрудничестве), по общим финансовым вопросам, по вопросам предоставления Украиной займов и экономической помощи, а также получения иностранных займов, не предусмотренных государственным бюджетом; договоры об участии в межгосударственных союзах и иных межгосударственных объединениях (организациях), системах коллективной безопасности; договоры о предоставлении военной помощи, направлении воинских подразделений за рубеж или допуске иностранных воинских подразделений на территорию Украины и условиях их временного пребывания; договоры о передаче исторических и культурных ценностей, а также объектов права государственной собственности; договоры, выполнение которых обусловливает изменение или принятие новых законов; другие международные договоры, ратификация которых предусмотрена договором или законом (п. 2 ст. 9 Закона о международных договорах Украины).

Решения о принятии международных договоров и присоединении к международным договорам принимаются в форме закона соответственно о принятии и присоединении, если международный договор входит в число тех договоров, дача согласия на обязательность которых относится к полномочиям парламента (т.е. по вопросам, требующим ратификации).

В России ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона (ст. 106 Конституции РФ, ст. 14 Закона о международных договорах). Закон о международных договорах (п. 1 ст. 15) содержит общую норму, определяющую, что ратификации (т.е. санкционированию парламентом) подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом. Кроме того, в п. 1 ст. 15 содержится список международных договоров, подлежащих ратификации независимо от того, требуют ли они изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет. Это договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; договоры о территориальном разграничении (включая прохождение государственной границы и разграничение экономической зоны и континентального шельфа); договоры об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в межгосударственных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливается юридическая обязательность решений их органов для Российской Федерации (согласно ст. 79 Конституции, Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя). Ратификации (т.е. санкционированию парламентом) также подлежат международные договоры, при подписании которых стороны условились о последующей их ратификации (п. 2 ст. 15).

Положенные в основу п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах критерии - соответствие закону и объект регулирования международного договора - позволяют довольно точно определить, в каких случаях и какие договоры подлежат ратификации. Однако положения о подлежащих ратификации международных договорах содержатся и в ряде других федеральных законов[2].

Если в законе устанавливаются вытекающие из контекста особенности, позволяющие определить, в каких случаях международные договоры в данной сфере подлежат ратификации, то такой подход представляется юридически оправданным. Так, в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (ст. 4, 10, 11) устанавливается, что если предполагается заключение международного договора по указанным вопросам, то этот договор подлежит ратификации, если для его реализации необходимо выделение дополнительных бюджетных ассигнований или он предусматривает предоставление воинских формирований Вооруженных сил РФ для участия за пределами территории Российской Федерации в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил (включая особое соглашение, ратификация которого предусмотрена ст. 43 Устава ООН), а также по другим основаниям, определенным законами’. Ряд дополнительных критериев (включение в программу государственных внешних заимствований или в программу государственных гарантий в иностранной валюте, предельный объем и превышение верхнего предела государственного внешнего долга, особенности реструктуризации и списания долга иностранного государства), суть которых можно уяснить только исходя из контекста, вводятся ст. 109 и 127 Бюджетного кодекса РФ для определения того, подлежат ратификации или нет международные договоры соответственно в сфере внешних заимствований, предоставления государственных гарантий по внешним займам и реструктуризации и списании долга иностранного государства.

Если же в законе без включения каких-либо дополнительных критериев устанавливается, что все международные договоры по определенным вопросам независимо от характера содержащихся в них обязательств подлежат ратификации, то такой подход представляется юридически некорректным, так как он направлен на подмену Закона о международных договорах отраслевыми законами. Ярким примером такого подхода до недавнего времени являлась ст. 26 Закона от 20 августа 1993 г. «О космической деятельности», в которой предусматривалось, что международные договоры в области космической деятельности подлежат ратификации. Такая норма тормозила сотрудничество в этой области, создавала проблемы с заключением международных договоров межведомственного характера. Как обнадеживающую тенденцию следует рассматривать признание этой нормы утратившей силу[3] [4]. В настоящее время международные договоры в области космической деятельности подлежат ратификации в соответствии с критериями, установленными ст. 15 Закона о международных договорах. Подобная ситуация складывалась и с международными договорами в области военно-технического сотрудничества, которые в соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона от 19 июля 1998 г. «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» подлежали ратификации в порядке, установленном законодательством1. Лишь в 2007 г. в эту норму было внесено изменение, предусматривающее, что согласие на обязательность международных договоров в области военно-технического сотрудничества выражается Российской Федерацией в соответствии с нормами международного права и положениями Закона о международных договорах[5] [6].

С учетом высказанных соображений к недостаточно ясным и нуждающимся в уточнении следует отнести положения п. 3 ст. 24 Федерального закона от 26 марта 1998 г. «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», предусматривающие обязательную ратификацию в установленном законодательством порядке международных договоров в области их добычи, производства и использования. Эти положения могут толковаться и как предусматривающие, что определение того, подпадает ли международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации или нет, осуществляется в соответствии с критериями, содержащимися в ст. 15 Закона о международных договорах, и как устанавливающие необходимость ратификации всех международных договоров в указанной области независимо от характера содержащихся в них обязательств. Тем не менее содержащиеся в этом и других отраслевых законах положения, касающиеся подлежащих ратификации международных договоров, учитываются при подготовке проектов соответствующих договоров и предложений о внесении договоров на ратификацию.

Решения о принятии, утверждении межгосударственных договоров и о присоединении к ним, если их предмет подпадает под критерии, определенные в п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах, принимаются в форме федерального закона (п. 1 ст. 20 и п. 1 ст. 21).

Важно подчеркнуть, что положения п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах относительно подлежащих ратификации международных договорах, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, не распространяются на нормы Конституции РФ. Она имеет высшую юридическую силу, и законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить. В соответствии со ст. 22 указанного закона, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.

  • [1] См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report.P. 17.
  • [2] См., например: п. 2 ст. 20 Федерального закона от 31.07.1998 г. «О внутреннихморских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»; ст. 23 Федерального закона от 15.04.1998 г. № 63-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».
  • [3] ’ СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401.
  • [4] См.: Федеральный закон от 05.03.2004 г. «О признании утратившими силу отдельных положений актов законодательства Российской Федерации о космическойдеятельности».
  • [5] СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3610.
  • [6] СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2466.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >