Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств

3. Отношения «собственник (публично-правовое образование) - субъект права оперативного управления» как плановые отношения, подчиняющиеся конституционному принципу разделения властей.

Поскольку государство непрерывно осуществляет реализацию публичных задач и функций (и в этом оно проявляет свою сущность), постольку государству требуется непрерывное расходование бюджетных средств, а так как поступление государству указанных средств обусловлено определенными рамками (рамками планирования), то и расходование средств не должно выходить за такие рамки.

Указанный вывод подкрепляется содержанием как принципа полноты отражения доходов и расходов бюджета (ст. 32 Бюджетного кодекса РФ), так и содержанием принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, планирование составляет важнейшее свойство бюджетных отношений как при обеспечении государством себя необходимыми финансовыми ресурсами, так и при расходовании государством указанных средств на реализацию публичных задач и функций, или, иначе говоря, бюджетные правоотношения имеют плановый характер. Вследствие этого исполнение бюджета также носит плановый характер.

Отметим, что планирование свойственно большинству видов человеческой деятельности, часто выступая ее предпосылкой, однако в бюджетных отношениях в современной правовой системе планирование выступает в качестве важнейшей гарантии прав и свобод человека и гражданина. Это положение можно проиллюстрировать на примере исполнения налоговой обязанности физическими и юридическими лицами. При исполнении указанными лицами налоговой обязанности происходит переход имущества в государственную казну. Поскольку при таком переходе физические и юридические лица лишаются в пользу государства части своего имущества, а следовательно, права собственности на него, постольку в силу ч. 1 ст. 35, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указанным субъектам права должны быть предоставлены государством определенные гарантии как правомерности наложения на них определенных ограничений, так и предсказуемости (периодичности) таких ограничений. Указанные гарантии должны соблюдаться в силу того, что государство, изымая средства у граждан и организаций, преследует прежде всего цель финансового обеспечения выполняемых государством функций, а не цель личного обогащения. Роль такой гарантии выполняет планирование государственных доходов и расходов. Сущность этой гарантии состоит в том, что бюджетные отношения, в рамках которых осуществляются поступление и расходование денежных средств, с одной стороны, для своего возникновения имеют специальное основание - бюджет (план на финансовый год), и, с другой стороны, их развитие непосредственно соотносится с бюджетом. Поэтому планирование выступает и как существенное свойство таких отношений, и как важнейшая гарантия защиты права собственности субъектов права при изъятии у них средств в рамках налоговых правоотношений.

Планирование государственных доходов и расходов, предваряющее расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, осуществляется в виде принятия государственного бюджета на каждый календарный год в форме федерального закона.

В планировании государственных доходов и расходов, предваряющем расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, принимают участие исполнительные и законодательные органы власти. Само расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций находится в компетенции исполнительных органов власти.

Судебные органы ни планирования государственных доходов и расходов, за единственным исключением[1] участия в составлении проекта бюджета, ни расходования государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, за единственным исключением, когда высшие суды в соответствии с федеральным законом о бюджете на текущий год выступают главными распорядителями средств бюджета, не осуществляют.

Таким образом, в системе разделения властей планирование государственных доходов и расходов осуществляют законодательные и исполнительные органы государственной власти, а расходование государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций, которое, как было показано выше, также носит плановый характер, осуществляется исполнительными органами государственной власти. Подчеркнем, что закрепленное в Конституции и Бюджетном кодексе РФ отстранение судебной власти от планирования государственных доходов и расходов имеет место именно в силу специфики функций судебной власти, основным предназначением которой в силу ч. 1 ст. 118 Конституции РФ является осуществление правосудия.

Теперь вернемся к рассмотрению поставленного вопроса о том, может ли бюджетное учреждение требовать в судебном порядке своего финансирования от публично-правового образования.

Каково содержание данного требования? Прежде всего это требование к исполнительным органам власти, осуществляющим исполнение бюджета, о финансировании получателя. В какой момент возникает это требование? Это требование возникает после окончания финансового года, поскольку до этого момента исполнительный орган власти, осуществляющий исполнение бюджета, может в любое время осуществить такое финансирование в силу того, что исполнение бюджета находится именно (и только) в компетенции исполнительных органов государственной власти, следовательно, только после окончания финансового года получатель бюджетных средств может заявлять, что финансирование не произведено в полном объеме.

Как было показано ранее, возможность правоотношений, находящихся в состоянии спора, составлять предмет судебной деятельности определяется их характером. Требование финансирования вытекает из правоотношений по расходованию государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций. Данные отношения, повторимся, носят плановый характер, что, по нашему мнению, исключает возможность их включения в число правоотношений, составляющих предмет судебной деятельности.

Предположим, что указанные отношения могут составлять предмет судебной деятельности.

Поскольку требование финансирования возникает после окончания финансового года, постольку бюджетное учреждение может обратиться в суд после указанного срока. Удовлетворяя заявленные требования, суд перераспределит средства бюджета на следующий после нефинансирования финансовый год, поскольку в силу ст. 242 Бюджетного кодекса РФ как лимиты бюджетных обязательств, так и Федеральный закон о бюджете, их предусматривающий, прекращают свое действие по окончанию финансового года. Тем самым суд фактически примет на себя функции по планированию государственных доходов и расходов, указав дополнительное в новом финансовом году направление государственных расходов. Однако, как было показано выше, судебные органы не осуществляют ни планирования государственных доходов и расходов, ни расходования государством бюджетных средств на реализацию публичных задач и функций. В системе разделения властей планирование государственных доходов и расходов осуществляют законодательные и исполнительные органы государственной власти. Следовательно, удовлетворение судами требований компенсации в размере недофинансирования после окончания финансового года противоречит установленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, поскольку плановый характер возникающих отношений не допускает участия в них судебных органов.

Могут ли суды рассматривать требования о финансировании до окончания финансового года? Даже если предположить, что право требовать такого финансирования у бюджетного учреждения возникает с момента утверждения бюджета, в котором предусмотрено финансирование бюджетного учреждения, то и в этом случае суды не вправе рассматривать такие дела, поскольку удовлетворение судами таких требований будет означать вмешательство суда в исключительную компетенцию исполнительных органов государственной власти по исполнению государственного бюджета, что является нарушением принципа разделения властей.

Таким образом, поскольку требования о финансировании в любом из указанных случаев не могут быть рассмотрены судами в силу планового характера отношений, из которых вытекают данные требования, постольку в силу принципа разделения властей данные отношения не входят в предмет судебной деятельности.

Итак, исследовав природу бюджетных отношений как при обеспечении государством себя необходимыми финансовыми ресурсами, так и при расходовании государством указанных средств на реализацию публичных задач и функций, мы установили, что данные отношения имеют плановый характер. Взаимодействие органов государственной власти, участвующих в указанных отношениях, подчинено действию принципа разделения властей. Вследствие этого требования финансирования в размере недофинансирования не могут быть рассмотрены судами, поскольку иное противоречило бы закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей.

Суммируя сказанное, необходимо отметить, что мы потерпели известную неудачу в разрешении поставленного в начале настоящего параграфа вопроса: отношения, возникающие между публичноправовым образованием и бюджетным учреждением по поводу финансирования последнего, не могут составлять предмет судебной деятельности. Однако из этой неудачи, на наш взгляд, необходимо сделать важный вывод о том, что такие требования не могут быть рассмотрены судами.

Ill

Данному выводу могут противопоставить следующий довод: можно ли, исходя только из догматических соображений, сделать вывод о невозможности для субъектов бюджетных правоотношений защищать их права в судебном порядке? Данный довод мы считаем настолько серьезным, что посвящаем его разбору специальную часть настоящего параграфа нашего исследования.

1. Изучение бюджетных правоотношений позволило нам убедиться в невозможности возникновения в ходе их реализации споров не только в силу характера указанных правоотношений, но и потому, что даже само по себе предположение о существовании этих споров и разрешении их судами противоречило бы важнейшему общему принципу демократического правового федеративного государства, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ. Закрепленное в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации разделение властей не допускает возможности для судов вмешиваться в организационно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти. В работе мы показали, что рассмотрение судами споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, если допустить их существование, привело бы к тому, что судебные органы осуществляли перераспределение бюджетных средств, что в силу указанного фундаментального принципа недопустимо. Однако этот вывод основывается на анализе именно характера бюджетных правоотношений, на таком выявленном свойстве указанных отношений, как плановость. Поэтому вывод о том, что бюджетные правоотношения не могут находиться в состоянии спора, соответствует не только положениям догматики, но и составляющим основу российской государственности фундаментальным идеям, к числу которых относится и идея разделения властей.

Нам могут возразить, что это не так, указав на то, что суды рассматривают споры, связанные с участием публично-правовых образований в гражданском обороте, и взыскивают с них денежные средства в пользу контрагентов, что все равно в конечном итоге приводит к перераспределению бюджетных средств. Мы полагаем, что данный довод является ошибочным. Рассматривая гражданско-правовой спор с участием публично-правовых образований и вынося решение о взыскании с них денежных средств, суд не подменяет собой органы исполнительной или законодательной власти, он осуществляет правосудие: подтверждает наличие у публичного субъекта долга (в широком смысле), который образовался в связи с неисполнением публичным субъектом в установленный законом или соглашением срок лежащих на нем гражданско-правовых обязанностей, и своей властью (безусловно, вне зависимости от обстоятельств) приказывает ему уплатить; в случае отказа публичным субъектом добровольно исполнять решение суда оно может быть исполнено принудительно[2]. Если допустить возможность существования спора, вытекающего из бюджетных правоотношений, то указанная ситуация выглядела бы иначе. Рассматривая бюджетноправовой спор с участием публично-правовых образований и вынося решение о взыскании с них денежных средств (о передаче прав на принятие денежных обязательств), суд подменит собой органы исполнительной власти, поскольку не только укажет публичному субъекту на наличие у него обязанности по финансированию получателя, не только обяжет его исполнить эту обязанность, но и установит, когда это будет необходимо сделать. Разница, таким образом, между указанными случаями состоит в том, что в первом случае срок исполнения обязанности определен законом или договором, и суд лишь констатирует исполнение или неисполнение в пределах этого срока обязанности публичного субъекта; не так обстоит дело во втором случае: поскольку срок исполнения обязанности не установлен в законе, постольку суд в данном случае самостоятельно устанавливает названный срок и указывает публичному субъекту на необходимость исполнить обязанность в установленный именно судом срок. Но решение вопроса о том, в какой момент выделить деньги во исполнение бюджета на конкретные цели (передать права на принятие денежных обязательств) или, что то же самое, в какой момент исполнить обязанность по финансированию получателя, есть, как мы установили в работе, исключительное полномочие органов исполнительной власти, их дискреционное полномочие, в рамках которого, руководствуясь в том числе и экономической целесообразностью, указанные органы вправе принимать решения.

Общепризнано, что суд не вправе входить в разрешение вопросов целесообразности, поэтому он не может вмешиваться в исключительную компетенцию органов исполнительной власти. Поскольку в силу ст. 10 Конституции РФ суд не вправе разрешить вопрос о том, имеет ли место, говоря цивилистическим языком, просрочка в исполнении бюджета по расходам, постольку он не сможет разрешить предполагаемый спор. Следовательно, такой спор, даже если допустить возможность его существования, не мог бы составлять предмет судебной деятельности.

2. Здесь мы предвидим еще одно возражение: как можно говорить о свободе действий органов исполнительной власти при выделении получателям бюджетных средств, об их дискреционных полномочиях, когда права субъектов бюджетных правоотношений на бюджетные средства закреплены в законе о бюджете?

Данный довод нами не разделяется по той причине, что закон о бюджете не может устанавливать никаких прав. Названный вывод основывается прежде всего на позициях Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ в п. 2 Постановления от 23.04.2004 № 9-П[3], п. 2 Постановления от 15.05.2006 № 5-П[4] указал, что Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов, и как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств. Однако задолго до этого Г. Еллинек указывал, что бюджет есть по своему существу акт не материального законодательства, но акт управления. Бюджет, рассматриваемый изолированно, содержит лишь цифры, а не правовые предписания[5].

Однако даже если занять противоположную позицию, утверждая, что закон о бюджете порождает права субъектов бюджетных правоотношений на бюджетные средства, то сам этот довод никак не может опровергнуть занимаемую нами позицию, ведь закрепляя права субъектов бюджетных правоотношений на бюджетные средства, закон о бюджете не устанавливает порядок его исполнения. Порядок исполнения бюджетов установлен гл. 24 Бюджетного кодекса РФ, положения которой не дают основания сомневаться в наличии у органов исполнительной власти отмеченных нами выше дискреционных полномочий.

3. Но чем можно объяснить наличие у органов исполнительной власти дискреционных полномочий по исполнению бюджета? Только тем, что нормы финансового права проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционноправовом смысле[6].

Поскольку финансовую политику и финансовое регулирование призваны осуществлять органы исполнительной власти, постольку существует необходимость предоставить органам, исполняющим бюджет, некоторую свободу в установлении периодичности и объемов перечисления средств в рамках исполнения бюджетов по расходам, с тем чтобы дать возможность указанным органам учесть в своей работе все многообразие меняющихся экономических факторов, для того чтобы в случае неблагоприятной экономической обстановки оперативно при взаимодействии с органами законодательной власти принять меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы возникший вследствие изменившихся экономических условий недостаток бюджетных средств не парализовал деятельность государственных органов и не привел бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.

Исходя из сказанного можно сделать вывод о том, что допущение наличия в ходе реализации бюджетных правоотношений споров (и разрешения их судами) привело бы к потере органами исполнительной власти вышеуказанных дискреционных полномочий, что исключит для органов исполнительной власти возможность оперативно реагировать на меняющуюся экономическую обстановку, а это, в свою очередь, существенно снизит эффективность государственной экономической политики. Представляется, что это недопустимо. Поэтому невозможность возникновения в ходе реализации бюджетных правоотношений споров может быть обусловлена недопущением ограничения дискреционных полномочий органов исполнительной власти по исполнению бюджетов.

Необходимо, однако, заметить, что вывод о том, что бюджетные правоотношения не могут находиться в состоянии спора, непосредственно связан с вопросом об исполнении государством взятой на себя обязанности по созданию режима беспрепятственного осуществления закрепленных в Конституции РФ прав человека и гражданина. Таким образом, мы сталкиваемся с необходимостью разрешения возникающей вследствие неперечисления публичным субъектом получателю бюджетных средств коллизии публичных и частных интересов. Изучение указанного вопроса как вопроса обеспечения субъективных публичных прав граждан является предметом нашего рассмотрения в главе 3 данной работы.

  • [1] Это исключение предусмотрено п. 3 ст. 33 Федерального конституционного законаРФ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 №1-ФКЗ, согласно которому Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета вчасти финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководителем Судебногодепартамента при Верховном Суде Российской Федерации и с Советом судейРоссийской Федерации, причем при наличии разногласий Правительство РФ прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов,Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и Советасудей Российской Федерации вместе со своим заключением.
  • [2] См. раздел II Методических указаний по исполнению актов судебных органов,предусматривающих обращение взыскания по искам к казне Российской Федерации по денежным обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также актов судебных органово взыскании денежных средств с бюджетных учреждений, утв. Приказом Федеральной службы судебных приставов от 09.11.2007 № 585 // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2008. № 2; см. также п. 3 ПостановленияПленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации» // ВВАС РФ. 2006. № 8.
  • [3] Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов “О Федеральном бюджете на 2002 год”, “О Федеральном бюджете на 2003 год”, “О Федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним в связи с запросом группычленов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» // ВестникКонституционного Суда РФ. 2004. № 4.
  • [4] Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 ав
  • [5] Еллинек Г. Бюджетное право. СПб., 1906. С. 36-37. Приведенное мнение разделяется сегодня многими специалистами по финансовому праву. Так, например,Ю.А. Крохина пишет, что «расходы бюджета не создают и не погашают финансовых требований. Выделение средств не нуждается в возмещении, поэтому возникающие здесь правоотношения не означают появление или прекращение каких-либо финансовых обязательств у сторон» (см.: Крохина Ю.А. Финансовое правоРоссии: учеб, для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 245).
  • [6] Абзац 2 п. 2.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П«По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражногосуда Республики Хакасия» // Российская газета. 25.06.2004. N6 134.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы