Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств

1. Отношения «собственник (публично-правовое образование) - субъект права оперативного управления» как бюджетное правоотношение.

Прежде всего отметим, что упоминавшимся выше Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ отменено не только положение п. 1 ст. 238 Бюджетного кодекса РФ, в силу которого, если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, получатель бюджетных средств имел право на компенсацию в размере недофинансирования, но и положение абз. 2 п. 1 ст. 163 Бюджетного кодекса РФ, которым было установлено право получателей бюджетных средств на своевременное получение и использование бюджетных средств. Но главные изменения бюджетного законодательства состоят в том, что сегодня реализована по существу новая концепция финансирования бюджетного учреждения, принципиально отличающаяся от прежней. Соответственно, и понятие «нефинансирование» приобрело новый смысл. Что же в таком случае сегодня может пониматься под нефинансированием бюджетного учреждения, и в каких случаях оно может происходить?

Согласно п. 3 ст. 219 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Указанные лимиты бюджетных обязательств утверждаются в силу п. 2 ст. 219.1 Бюджетного кодекса РФ для каждого получателя главным распорядителем средств бюджета, которому указанный получатель подведомствен, в бюджетной росписи. Причем показатели бюджетной росписи по расходам (объем бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств) доводятся до подведомственных получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Доведение же указанных показателей означает отражение этих бюджетных данных органами Федерального казначейства на лицевом счете получателя бюджетных средств (п. 3.9 Порядка доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня)[1]. На основании указанных бюджетных данных составляется бюджетная смета учреждения (п. 2 ст. 221 Бюджетного кодекса РФ). Составление сметы представляет собой установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года (п. 3 Общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений)[2]. Осуществление же операций с бюджетными средствами бюджетного учреждения осуществляется только через лицевые счета (п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). При этом бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой. Расходование средств бюджетным учреждением осуществляется путем подачи в орган Федерального казначейства заявки на кассовый расход или заявки на получение наличных денег (п. 2 Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)[3]. В случае принятия заявки к рассмотрению органы Федерального казначейства оформляют платежные документы о перечислении контрагенту бюджетного учреждения денежных средств со счетов бюджета (для федерального бюджета - счет № 40105) (п. 2.4.1 порядка кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов)[4], либо органами Федерального казначейства осуществляется перечисление средств с соответствующих счетов указанных органов на соответствующие счета, открытые названным органам на счете № 40116 в учреждении банка, в которое получатель представляет оформленный в установленном порядке чек, на основании которого учреждение банка выдает ему наличные деньги. При этом оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований (п. 5 ст. 219 Бюджетного кодекса РФ).

Таким образом, под финансированием получателя бюджетных средств может пониматься передача главным распорядителем получателю бюджетных средств прав на принятие денежных обязательств в определенном объеме (далее - финансирование). Иначе говоря, денежные средства, как было показано выше, получателю от главного распорядителя не передаются, но получатель бюджетных средств вправе совершать юридические действия за счет средств бюджета в объеме бюджетных ассигнований, доведенных до него главным распорядителем. Из этого следует, что под нефинансиро- ванием получателя можно понимать непредоставление ему прав на принятие денежных обязательств либо сокращение получателю указанных прав[5].

В каких случаях может произойти нефинансирование получателя? Прежде всего нефинансирование получателя может иметь место в результате неустановления главным распорядителем получателю в бюджетной росписи лимитов бюджетных обязательств либо установления лимитов бюджетных обязательств, объем которых не позволяет бюджетному учреждению полностью выполнять возложенные на него собственником обязанности. Нефинансирование получателя может иметь место и в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств (см., например, п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно абз. 5 п. 1 ст. 162 Бюджетного кодекса РФ, п. 21.2 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)[6] получатель вправе вносить соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи. Означает ли это, что получатель вправе потребовать от главного распорядителя передачи ему прав на принятие денежных обязательств в том случае, если в силу ^финансирования он не имеет фактической возможности осуществлять возложенные на него собственником полномочия?

Бюджетное законодательство не дает нам оснований ни для положительного, ни для отрицательного ответа на этот вопрос. В § 2 главы 3 настоящей работы нами будет показано, что исходя из конституционно-правовых норм государство обязано финансировать неликвидированных получателей бюджетных средств. В рамках же настоящего параграфа мы рассмотрим вопрос о том, могут ли получатели бюджетных средств потребовать указанного финансирования от главного распорядителя в судебном порядке. Прежде всего необходимо отметить, что указанное требование является имущественным требованием, так как представляет собой принуждение к передаче прав на совершение действий по обеспечению функций бюджетного учреждения (ст. 70 Бюджетного кодекса РФ) за счет третьего лица. Таким образом, для ответа на поставленный вопрос мы должны определить, могут ли бюджетные правоотношения, возникающие по поводу распределения бюджетных средств, находиться в состоянии спора. Для доказательства данного тезиса рассмотрим бюджетное правоотношение.

Бюджетное правоотношение имеет денежно-распорядительный характер. Такие отношения организуются публичным субъектом в односторонне-властном порядке. Таким образом, публичный субъект становится стороной в организуемых им же денежно-распорядительных отношениях по обеспечению себя необходимыми финансовыми ресурсами для реализации публичных задач и функций. Таким образом, это властно-имущественные отношения. Следовательно, бюджетное правоотношение характеризуется неравенством прав его субъектов. Эти отношения носят денежный и распределительный характер (связаны со второй стадией процесса воспроизводства). Как уже было сказано, эти денежно-распределительные отношения являются односторонними. Однако односторонность этих отношений определяется не только их властной природой (это, скорее, следствие), но и их имущественно-нестоимостным характером (это является причиной). Отношения, возникающие в связи с деятельностью публичного субъекта по обеспечению себя необходимыми финансовыми ресурсами, являются имущественными (в силу их денежно-распределительного характера), однако такие имущественные отношения лишены стоимостного признака. В данных отношениях деньги не выступают в качестве меры стоимости, а выполняют функцию средства накопления, их движение осуществляются по прямым безэквивалентным связям, не носящим взаимооценочного, а следовательно, стоимостного характера[7]. Движение денежных средств по прямым безэквивалентным связям, что характеризует имущественно-нестоимостные отношения, означает, что публично-правовое образование может предопределять поведение субъектов права оперативного управления только в силу занимаемого им в правоотношении положения, а это значит, что такое правоотношение не может оказаться в состоянии спора.

Данный вывод основывается на том, что, как было нами установлено в главе 1 настоящего исследования, спор о праве между лицами имеет место там и тогда, где и когда наличествует противостояние самостоятельных воль указанных лиц. Применительно к рассматриваемой в данном параграфе ситуации мы можем с уверенностью сказать, что бюджетное учреждение не обладает самостоятельной по отношению к своему учредителю - публично-правовому образованию - волей. Воля учреждения может полностью им предопределяться. Для того чтобы убедиться в правильности данных положений, достаточно обратиться к положениям п. 2 ст. 296 Гражданского кодекса РФ. Представляется, что такое законодательное регулирование не является произвольным, поскольку опирается на объективные закономерности развития рассматриваемых экономических отношений. Экономическое имущественно-нестоимостное отношение не может быть структурировано иначе, нежели посредством отказа в признании самостоятельности воли бюджетного учреждения по отношению к своему учредителю - публично-правовому образованию, так как сам по себе нестоимостной характер передаваемых средств означает, что при таком предоставлении законодатель не признает наличия самостоятельного интереса у учреждения, так как иное бы означало, что сама передача утратила бы нестоимостной характер, что уже бы противоречило действительности.

Таким образом, поскольку бюджетные правоотношения, возникающие по поводу распределения денежных средств получателям бюджетных средств, являются имущественно-нестоимостными, постольку они не могут оказаться в состоянии спора.

  • [1] Приказ Министерства финансов РФ от 30.09.2008 № 104н «О порядке доведениябюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организацииисполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансированиядефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитовбюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процессафедерального уровня» // Бюллетень нормативных актов федеральных органовисполнительной власти. 03.11.2008. № 44.
  • [2] Приказ Министерства финансов РФ от 20.11.2007 № 112н «Об общих требованияхк порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» // Российская газета. 22.12.2007. № 288.
  • [3] Приказ Министерства финансов РФ от 01.09.2008 № 87-н «О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федеральногобюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета»// Российская газета. 19.09.2008. № 198.
  • [4] Приказ Казначейства Российской Федерации от 10.10.2008 № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектовРоссийской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований поисполнению соответствующих бюджетов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 22.12.2008. № 51.
  • [5] В дальнейшем, говоря о нефинансировании, мы будем иметь в виду оба эти случая. Поэтому все, что будет говориться в отношении нефинансирования mutatismutandis, применимо и к недофинансированию.
  • [6] Приказ Министерства Финансов РФ от 17.12.2008 № 143н «Об утверждении порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федеральногобюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» // Российская газета. 24.12.2008. № 262.
  • [7] Гражданское право / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 14(автор главы - Н.Д. Егоров).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы