Налоговый потенциал и методы его оценки

Экономическая сущность налогового потенциала и его роль в регулировании финансово-экономических отношений и налоговом планировании

Относительно новое понятие “налоговый потенциал” (англ. tax potential) трактуется как максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства по определенному объекту за определенный отрезок времени. Объектами исчисления налогового потенциала могут быть страна, определенная ее территория (субъект Федерации, район, муниципальное образование, таможенная территория), компания, организация.

Налоговый потенциал рассматривается как составляющая часть общего понятия “финансовый потенциал”. В то же время термин “финансовый потенциал” в последние годы в лексиконе российских политиков и экономистов используется в основном как синоним термина “налоговый потенциал”. Данный подход в значительной мере обусловлен особенностью перевода на русский язык англоязычного термина, широко применяемого в зарубежной практике, где он характеризует совокупность всех видов финансовых ресурсов.

Термин “финансовый потенциал” как синоним термина “налоговый потенциал” чаще всего используется в англоязычной экономической литературе применительно к странам с развитыми формами моделей бюджетного федерализма. Это относится как к странам с федеративным государственным устройством (США, Канада, Бразилия, Австралия, Мексика), так и к странам с конфедеративным устройством (Швейцария), а также к государствам унитарного типа (Япония, Швеция, Дания).

В Российской Федерации понятия финансового и налогового потенциалов обозначают принципиально различные экономические явления и требуют дифференциации. Если финансовый потенциал включает совокупность всех финансовых ресурсов, то налоговый потенциал является лишь частью этих ресурсов.

В состав финансового потенциала входят и другие финансовые ресурсы (неналоговые доходы).

Налоговый потенциал является наиболее существенной частью финансового потенциала. В широком смысле налоговый потенциал — это максимальный совокупный объем финансовых ресурсов территории или организации, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Это максимум налоговых поступлений, которые могут быть обеспечены по конкретному объекту при идеальных условиях. В более узком, практическом смысле налоговый потенциал представляет собой максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства.

В мировой практике налоговый потенциал трактуется как способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции властей определенной территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений.

С позиции конечного получателя налоговых поступлений налоговый потенциал — это потенциальный доход бюджета на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за финансовый год при использовании единых для территории условий налогообложения.

Налоговый потенциал государства определяется состоянием хозяйства и внешней торговли, налоговым законодательством и налоговой политикой. Он выражается всей суммой подлежащих взиманию либо средней суммой собранных за последние несколько лет налогов и сборов, а также индексами налогового потенциала — отношениями его величины к численности населения, площади и другим показателям. Налоговый потенциал государства применяется для сопоставления налоговой возможности разных стран, для выработки экономической, социальной, финансовой, бюджетной и налоговой политики, для бюджетного планирования.

Налоговый потенциал территории является базисным понятием налогово-бюджетного процесса региона. В Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденных приказом Минфина РФ от 27 августа 2004 г. № 243, налоговым потенциалом называются расчетные налоговые доходы (оценка доходов), которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования.

Очень часто налоговый потенциал используется в значении налоговой возможности внутригосударственных образований (субъектов Федерации, муниципальных образований). Он используется в бюджетном регулировании при сопоставлении налоговых возможностей разных внутригосударственных образований и при выборе объектов для оказания финансовой поддержки, в аналитической работе по размещению производительных сил в стране, по привлечению инвестиций в хозяйственное и социальное развитие внутригосударственных образований. Определение размера трансфертов отдельным регионам сводится к исчислению суммы разрыва между налоговым потенциалом региона и расходными потребностями его бюджета.

Показатели качества налогового потенциала отдельных регионов являются критериями для обоснования предоставления межбюджетных трансфертов и закрепления налоговых источников доходов. При этом должны быть одновременно соблюдены два условия: сбалансированность бюджетов за счет перераспределения бюджетных средств и стимулирование регионов к развитию собственной налоговой базы. Это нашло отражение в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. В ней отмечается, что результаты работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по увеличению поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты целесообразно учитывать при распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.

В процессе оценки налогового потенциала территорий возникает целый ряд неясных, дискуссионных вопросов. При этом один из спорных вопросов — должны ли учитываться в составе налогового потенциала территории потери территориальных бюджетов (выпадающие доходы), вызванные действием установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам, или их необходимо компенсировать из федерального бюджета. В связи с этим ставится под сомнение обоснованность закрепления за субъектами Федерации и нижестоящими уровнями полномочий регулирования отдельных видов налогов. Вследствие этого нет единого подхода к определению критериев соответствия расходных обязательств и доходных источников, обеспечивающего выполнение территориальными бюджетами закрепленных за ними полномочий.

При распределении финансовой помощи регионам вызывает споры и сомнение корректность принятия во внимание таких факторов, как реальная налоговая нагрузка, природно- климатические особенности и условия работы предприятий в конкретном регионе.

Достаточно сложным вопросом налогового администрирования является обеспечение объективной оценки налогового потенциала страны и отдельных ее территорий. При оценке налогового потенциала необходимо учитывать направленность налоговой политики государства. Различные типы налоговой политики могут приводить к существенным различиям в оценке налогового потенциала. Например, корректировка налоговой политики в сторону создания налоговых условий для развития малого бизнеса приводит к значительным изменениям показателей оценки налогового потенциала. Происходит рост налогового потенциала той же территории за счет перемещения объектов “теневых” отношений в сферу легитимных. Поэтому налоговый потенциал следует оценивать с учетом реализуемой на территории налоговой политики.

При оценке налогового потенциала регионов необходимо учитывать и степень реализации доходных ресурсов. Она зависит от результатов действия системы федеральных, региональных и местных налогов и их элементов (ставок, льгот, сроков и порядка уплаты) на достаточность и характер поступлений в территориальные бюджеты конкретного региона.

Налоговый потенциал прямо связан с уровнем налоговой нагрузки региона и характером ее распределения по экономическим субъектам. При его оценке должен учитываться размер бюджетных расходов, необходимых для поддержания требуемого уровня социально-экономического развития региона. Должна приниматься во внимание степень эффективности финансового контроля, обеспечиваемая деятельностью фискальных служб в регионе.

Таким образом, при оценке налогового потенциала необходимо учитывать следующие факторы:

• • действующее правовое налоговое поле;
• • действующую систему налогообложения;
• • избранную форму налоговой политики.

Все эти факторы должны учитываться при построении методики оценки налогового потенциала.