Исходные данные и общий подход к их анализу

Наше исследование основано на данных о 1990 закупках бюджетной организации в 2008-2010 гг. В стоимостном выражении их объем составил около 6443 млн руб. В эту сумму не включены мелкие закупки (до 100 тыс. руб. в квартал), а также один нетипичный крупный контракт на закупку у единственного поставщика. В анализируемый массив данных вошли контракты, начавшиеся в 2008 г. и последующие годы и закончившиеся не позднее 2010 г.

Предоставленная информация о закупках включала, в частности, следующие первичные данные:

  • — способ размещения заказа;
  • — номер котировки, конкурса или аукциона и номер контракта;
  • — предмет контракта, включая код закупаемых товаров (работ, услуг) в соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов (ЭКР);
  • — бюджет закупки (по информационной карте конкурсной документации);
  • — наименование и код структурного подразделения организации-заказчика, в интересах которого проводилась соответствующая закупка;
  • — количество заявок, поданных на конкурс/лот, в том числе количество заявок, допущенных к оценке и рассмотрению;
  • — цена предложения победителя;
  • — наименование поставщика (исполнителя, подрядчика);
  • — дата заключения контракта (договора);
  • — срок исполнения контракта (договора);
  • — фактические платежи в рамках контракта.

Отметим, что большая часть этих данных входит в состав отчетности, которую все госзаказчики должны размещать на сайте , а также представлять в органы Федерального казначейства. Соответственно они должны быть доступны для любого пользователя на портале и, безусловно, для ФАС, Минэкономразвития и других госорганов, сотрудники которых могли бы проводить аналогичный анализ на гораздо большем массиве данных.

Специалисты бюджетной организации свели предоставленные данные в таблицы Excel для обеспечения текущего мониторинга и контроля за прохождением финансовых документов и фактических платежей по госконтрактам. Подобные базы данных (подчас гораздо более сложные) ведут многие крупные госзаказчики и главные распорядители бюджетных средств (прежде всего на уровне регионов). В дополнение к стандартному набору показателей, собираемых в соответствии с требованиями ФАС и Федерального казначейства, информационная база о закупках в рассматриваемой организации содержала еще несколько важных индикаторов.

Во-первых, наряду с датой исполнения контракта в этой базе данных регулярно фиксировалась дата представления отчетных документов о закрытии контракта. Как показали дополнительные интервью со специалистами по закупкам бюджетной организации, только 10-15% таких задержек (преимущественно непродолжительных, до одной недели) можно было объяснить нерасторопностью технического персонала. В остальных случаях это были реальные задержки исполнения контракта, обусловленные тем, что исполнитель в установленные сроки не смог обеспечить поставку должного качества и в должном объеме, соответственно заказчик не подписывал акты приемки-сдачи, пока исполнитель не выполнит условия контракта. Тем самым задержка платежей выступала одним из механизмов адаптации условии контрактов. Опираясь на данные о таких задержках, можно количественно охарактеризовать закупки, в рамках которых возникали проблемы с исполнением контрактов.

Во-вторых, для учета бюджетных средств и обязательств перед поставщиками в базе фиксировались данные о точном стоимостном объеме исполнения контрактов, в частности выделялись контракты, закрытые не в полном объеме по взаимному согласию сторон с указанием стоимости неисполненных обязательств в подобных случаях. При этом в рамках дополнительных интервью в общей массе таких контрактов были выделены те, закрытие которых при неполном объеме поставки формально происходило по взаимному согласию сторон, но в действительности создавало проблемы для заказчика.

Дело в том, что заказчик, столкнувшись с некачественным исполнением контракта, как правило, не обращается в суд, а соглашается закрыть контракт с неполным исполнением обязательств по взаимному согласию сторон, поскольку подача иска в суд[1] не решает проблемы заказчика, связанные с неисполнением контракта. Не желая тратить время своих юристов на судебное разбирательство, заказчик предпочтет проводить новые торги для получения нужных товаров, работ или услуг. Для этого ему нужно иметь свободные от обязательств бюджетные средства.

Подчеркнем, что исполнение контракта не в полном объеме не всегда связано с реальным нарушением обязательств. Часто заказчик не может точно прогнозировать необходимый объем закупок определенного товара или услуги сразу на весь год. В этой ситуации можно раздробить закупку на несколько процедур и каждый раз проводить новые торги на очередную партию товара, когда точная потребность в нем уже определена. Однако такой подход сопряжен с дополнительными издержками для заказчика на проведение торгов, взаимодействие с новыми поставщиками и т.д.

Таким образом, опираясь на показатели внутреннего финансового учета данной бюджетной организации, мы смогли выделить контракты, по которым возникали проблемы с исполнением обязательств поставщиками. Эти проблемы могли решаться за счет как задержек в оплате, так и закрытия таких контрактов по взаимному согласию сторон при неполном объеме исполнения обязательств. Если эти механизмы адаптации условий контрактов не срабатывали, заказчик мог обратиться в суд. Такие прецеденты известны.

Отметим две важные проблемы, выявленные в ходе интервью. Первая связана с тем, что в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации все запланированные закупки необходимо проводить в течение календарного года. Средства, выделенные данной организации и не израсходованные ею до конца календарного года, должны быть возращены в бюджет. При этом организация может столкнуться с сокращением бюджетного финансирования в следующем периоде, так как «неосвоение средств» вышестоящие инстанции обычно воспринимают как свидетельство неэффективности работы данной бюджетной организации и ее руководителей.

Как следствие, руководители бюджетных организаций заключают неформальные договоренности с поставщиками, не выполнившими свои обязательства: госконтракты закрывают и оплачивают в текущем году под обещания устранить недоделки или допоставить соответствующие товары и услуги в начале следующего года. Очевидно, что такие неформальные договоренности создают питательную почву для коррупции. В ходе интервью их называли «эффектом IV квартала», поскольку именно в этот период из-за необходимости закрыть действующие госконтракты добросовестным заказчикам сложнее воздействовать на поставщиков, а для недобросовестных поставщиков, напротив, открываются широкие возможности оппортунистического поведения и давления на заказчиков.

Вторая проблема связана с демпингом в процессе проведения торгов. Многие представители госзаказчиков утверждают, что резкое снижение цен на торгах само по себе можно рассматривать как признак недобросовестности или некомпетентности поставщика. Специалистам по госзакупкам известны примеры шантажа госзаказчиков со стороны мелких недобросовестных поставщиков, которые чрезмерно снижали цены и потом вымогали деньги за свой отказ от заключения контракта. В случае такого отказа фирма попадает в созданный ФАС реестр недобросовестных поставщиков и не может участвовать в торгах в течение двух лет, но для фирм-однодневок подобная «санкция» не создает никаких проблем. При этом действующее законодательство запрещает использовать критерии деловой репутации, что не позволяет отсекать такие фирмы от участия в торгах.

В дополнение к делению на товары, работы и услуги мы ввели еще одну классификацию закупок, опираясь на положения институциональной экономической теории. Данная классификация включает инспекционные (search goods), экспериментальные (experience goods) и доверительные (credence goods) блага[2] и вытекает из объективных различий в возможности оценки их качества. Качественные характеристики первой группы можно установить до заключения контракта и проверить в момент поставки. Примеры: цемент или канцелярские товары. Качественные характеристики второй группы можно установить до заключения контракта, но, как правило, проверить их можно только в ходе потребления, т.е. уже после заключения контракта. К таким благам относятся, например, продукты питания или работы по ремонту теплотрассы. Наконец, качественные характеристики третьей группы заказчик часто не может установить самостоятельно даже в процессе использования приобретенных им товаров, работ и услуг и выполнения контракта. Для определения качества таких благ обычно требуется специальная экспертная оценка. Примеры доверительных благ — медицинские или образовательные услуги. В соответствии с данной классификацией для разных типов благ рекомендуются разные процедуры закупок.

  • [1] Как показали наши интервью со специалистами по закупкам, обычно заказчик обращается в суд в крайних случаях — например, когда исполнитель исчез, получив аванс, или когда онзанимается откровенным манипулированием условиями контракта.
  • [2] Такое деление обосновано в работах [Nelson, 1970; Darby, Kami, 1973|. Адаптация этойклассификации к российским условиям предложена в статье |Юдкевич, Пивоварова, 2009].Подробнее об особенностях конкуренции между продавцами этих трех типов благ с позицииэкономической теории см. [Тироль, 2000].
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >