КАТЕГОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК: НАЦИОНАЛЬНОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Эволюция нормативно-правовой и организационно-управленческой базы государственных закупок России

Одной из важных составляющих современной роли государства является формирование рынка государственных закупок товаров, работ и услуг и его развитие в целях обеспечения экономической стабильности и устойчивого экономического роста, а также стимулирующего воздействия на формирование и развитие предпринимательства и частного сектора в экономике, в особенности малого и среднего предпринимательства. Термин «public procurement» включает в себя весьма емкое содержание. В последние десятилетия он стал макроэкономическим понятием (категорией) в связи с широким его применением в теории и практике управления рыночной экономикой. Под этим термином понимаются прежде всего закупки или приобретения общественного или государственного сектора экономики, куда в соответствии с международной методикой ВВП входят наряду с закупками центральных правительств также бюджетные закупки других структур центральных, региональных и местных органов власти, муниципальных органов и общественных организаций. Доля всех государственных закупок в ВВП (по использованию) составляет в странах с рыночной экономикой от 20 до 30%, причем в эту долю включается также жалованье государственных служащих. Однако реальная доля государства в покупке товаров нс превышает 15%. При этом статистика госзакупок нс включает такие государственные расходы, как субсидии отраслям и регионам, пенсии, пособия, т.е. все случаи, когда происходит расходование государственных средств, нс предполагающее поступления встречных товаров и услуг. Государственные организации выступают крупными заказчиками и покупателями для государственных нужд готовых изделий, современных технологий, инженерно-строительных сооружений и многих других видов товаров, услуг и объектов интеллектуальной собственности, формирующих инвестиционное поле. Разработка современными отечественными исследователями и практиками концепции рыночной контрактной системы государственных закупок товаров и услуг по существу и всерьез началась только в начале 90-х годов прошлого столетия и за истекший отрезок времени пройден путь, на который в развитых странах уходили многие десятки лет.

Если в порядке исторического экскурса обратиться к периоду НЭПа, когда в капиталистических странах складывались контрактные системы закупок параллельно с активным функционированием разветвленных бирж, аукционов и других рыночных механизмов, то опыт становления рынка в России в то время преимущественно опирался на создание товарных бирж как основного канала реализации потребностей государства в товарах. В 1923 г. было зарегистрировано около 70 бирж, в 1924 г. — 100, а в октябре 1926 г. — 114. Биржевой оборот составлял основную часть всего товарооборота и рос быстрыми тепами.Через биржи проводился в то время принцип добровольности во взаимоотношениях с торговыми организациями. Однако в силу доминирования национализированных предприятий, действия монополии внешней торговли в условиях разорванности внутрихозяйственных связей, дефицита товарно-материальных ценностей, разобщенности спроса и предложения, наличия водораздела между внутренней и внешней торговлей в стране не складывались контрактные договорные отношения между государственными и частными компаниями по типу открытых рынков, обращение введенных в 1922 г. конвертируемых червонных рублей ограничилось исторически коротким промежутком времени, связанным с НЭПом и попыткой направить экономическое развитие страны в русло государственного капитализма.

К началу 30-х годов практически была свернута работа бирж и утверждались в стране административно-командные методы управления и планирования, основанные, в частности, на системе материально-технического снабжения и раздвоении всех расчетов на безналичные расчеты предприятий и организаций и оторванные, обособленные от них наличные расчеты в рублях, ставших полностью замкнутой валютой. Отход от международной практики организации сферы обращения, доктринерский выбор собственного пути развития, основанного на гигантомании в тяжелой индустрии и во многом принудительной коллективизации сельского хозяйства, приведя к внушительным общехозяйственным результатам, не позволили нашей великой стране после исторической победы над фашизмом во Второй мировой войне долго оставаться на уровне технологических достижений в мире и управления хозяйственными процессами на базе предпринимательской конкуренции. Это, в конечном счете, предопределило кризис государственного управления народным хозяйством, в частности, регулирующих функций, которые не могли быть осознаны и воплощены в условиях тоталитарного режима власти. Объективно исключительно выгодное географическое положение России для глобального рынка, разнообразные природные богатства, высокий научно-технический потенциал и образовательный уровень на пороге XXI века создают условия для выработки стратегии т.н. «моста», евроинтеграции, основанной на обновлении инфраструктуры российского рынка как стержня экономического прогресса.

Современные отечественные научные разработки и рекомендации по поводу формирования контрактной системы государственных закупок товаров и услуг возникали в специфических кризисных условиях переходного периода, когда быстро изменяющиеся потребности и условия функционирования государственных структур определяли их применение или отторжение зачастую по «методу проб и ошибок» при вынужденном порой забвении философских, этических и социальных аспектов проводимых преобразований.

Нормативная база государственных закупок в Российской Федерации с начала 90-х годов прошлого столетия находилась в стадии перехода от командно-административной системы материально-технического снабжения и госзаказа к государственной контрактной системе, в соответствии с которой частные и в том числе иностранные поставщики и исполнители работ могли бы заключать и исполнять коммерческие договоры с государственными заказчиками как равноправные субъекты. Первым законодательным актом Российской Федерации, которым было введено понятие контракт, был Закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г., утвержденный Постановлением Верховного Совета Российской Федерации (№ 2859). Законом предусматривался новый порядок формирования и размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд взамен упраздняемой системы государственного заказа. В качестве основного документа, оперсдсляющего взаимоотношения между поставщиками и заказчиками, рассматривался государственный контракт, в котором контрагенты обозначались терминологически как поставщик и покупатель. Закон формально исходил из добровольности установления контрактных отношений. Вместе с тем в нем предусматривалась обязательность заключения контрактов поставщиками, занимающими доминирующее положение на товарном рынке по продаже определенных видов продукции или обладающими технологической монополией на производство отдельных видов продукции, если размещение заказа нс влечет за собой убытков от ее производства. Однако принятие и исполнение этого Закона проходило в условиях объективной невозможности обеспечения государственных закупок методами госзаказа и, вместе с тем, отсутствия еще достаточных предпосылок для контрактной работы в условиях рынка. Нс по этой ли, в частности, причине прямыми участниками государственного контракта в соответствии с этим законом определены, с одной стороны, покупатель (т.е. государственная организация, действующая по государственному поручению, а с другой стороны — поставщик (фигура из системы госзаказа), а нс продавец, который мог бы вести переговоры с покупателем на равных.

В законе содержались штрафные санкции в отношении поставщиков и другие положения, свидетельствовавшие о его ориентации на дефицитную экономику. Следующими нормативными актами, направленными на создание механизма государственных закупок, стали Указ Президента Российской Федерации «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» от 7 августа 1992 г. № 826 с изменениями от 24.12.1993 г., соответствующее постановление Правительства Российской Федерации о реализации этого Указа от 10 августа 1992 г. № 565, а также специальное постановление Правительства Российской Федерации № 638 об организации работ по реализации упомянутого закона «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В соответствии с этими решениями были учреждены, в частности,

«Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» для участия в осуществлении государственных закупок товаров общепромышленного применения и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт» для участия в осуществлении государственных закупок зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработ- ки, а также их производства и хранения.

Реформирование системы государственных закупок и оптовой торговли практически полностью осуществлялось сверху. На фоне распада старых административно-распределительных механизмов возникали новые, возможно более демократические по форме, но с неменьшим по сравнению с предшествовавшим порядком тяготением к централизации и монополизации на фоне кризисного снижения товарного производства в государственном секторе экономики. Необходимо признать, поступление товаров широкого потребления на дефицитный внутренний рынок произошло во многом благодаря т.н. «челночной» торговле.

В переходную правовую систему государственных закупок вносились все новые изменения и дополнения, в частности, путем принятия двух новых федеральных законов в конце 1994 г.: «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря (№> 60-ФЗ) и «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря (№ З-ФЗ). Одним из первых документов, регламентирующих проведение международных торгов в Российской Федерации, стало Распоряжение Госкомимущества и Госстроя от 13 апреля 1993 г., которым было утверждено Положение о подрядных торгах в Российской Федерации. Следующим шагом в формировании переходной нормативной базы в области государственных закупок на конкурсной основе стало принятие Правительством РФ Постановления от 14 августа 1993 г. № 812 с утверждением порядка заключения и исполнения государственных контрактов на строительство объектов для федеральных государственных нужд.

В более полном разработанном виде вопросы организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд содержались в соответствующем Положении, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Указом предусматривалось также внесение в Госдуму поекта федерального закона об организации торгов на закупку' товаров, работ и услуг для государственных нужд. В Положении содержались новые, нс применявшиеся в перечисленных ранее законодательных и нормативных документах квалификационные требования и условия, относящиеся к потенциальным участникам торгов и представляемой ими документации. Обнаружилось, что некоторые рекомендованные, исходя, в частности, из международного опыта и рекомендаций соответствующих организаций формы и методы закупок нс находили применения и порой, будучи формально и бюрократически истолкованными, не только не получили распространения, но стали реальным тормозом в этом большом начинании. Прямые закупки или заказы оставались основной формой размещения, базирующейся на традициях советского планирования и отсутствии конкуренции в условиях не устраненной еще монополизации в производстве некоторых важных видов товаров и услуг. Вместе с тем стала набирать темпы такая форма, как проведение электронных торгов и аукционов при размещении государственных заказов. Запросы котировок — распространенная форма при периодически проводимых закупках готовых изделий из конкурирующих источников на регулярной основе, что также обрело форму электронной торговли.

Для обеспечения единства экономического пространства на территории Российкой Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов был принят Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями. Последующий период действия этого закона оказался относительно более продолжительным. Но к началу второго десятилетия все больше обнаруживались недостатки, противоречия и пробелы в действующей законодательной базе и правоприменительной практике, которые позволяли вульгарно истолковывать и искажать суть процесса госзакупок, уходить от ответственности и, более того, путем откатов и других обходных маневров оставлять эту сферу коррупционой для недобросовестных участников и их покровителей. В результате профессиональных диспутов и общественных обсуждений, споров на фоне открытых громких коррупционных дел была вновь признана необходимость обеспечения более широкого государственного контроля на всех основных стадиях госзакупок, включая начальное планирование, мониторинг и последующий анализ эффективности госзакупок по контрактам и достигаемых сбережений или экономии средств, либо их растрат.

Новый Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вступает в силу с 1 января 2014 г., за исключением положений, для которых статьей 114 установлены иные сроки вступления их в силу. После вступления в силу этот закон должен регулировать отношения по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и заменит Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ. Вступление Российской Федерации во Всемирную Торговую Организацию с 2013 г. обусловливает дальнейшее приближение форм и методов государственных закупок к международной практике с более широким привлечением конкурентных предложений.

ИСТОЧНИКИ: Россия: третье тысячелетие // Вестник актуальных прогнозов. - 2001 г., июнь; статья «Государственные закупки, торги и инвестиции: международный регламент и региональный аспект» // Ежемесячник «Деловая информация» - 1998, № 5 статья «Эволюция нормативно-правовой и организационно-управленческой базы государственных закупок Российской Федерации». Источники даны с включением обновленного материала.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >