Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Экономика arrow Приватизация, национализация и экономическая реформа (принципы, критерии, теория дисфункции)

ГЛАВА 4. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РЕФОРМА

4.1. Общая «теория» реформ

Под реформой обычно понимают преобразование, изменение, переустройство чего-либо, или дословно, «изменение формы», то есть содержания объекта, его качества, функций, характеристик, иногда способа функционирования, механизма действия, основных принципов его развития и взаимодействия с иными объектами. Подобные изменения являются управляемыми, предполагающими конечную цель, которая измерима с точки зрения затрат на её достижение, времени достижения, качества, и планируемыми, проводятся обычно властью или органами управления данной системой и в подавляющем большинстве случаев предполагают законодательные изменения. Последнее обстоятельство фактически означает легитимацию процесса реформирования и связано с формированием дополнительных институтов, либо заменой старых институтов на новые правила, причём имеются в виду формальные (законы, указы, договора) и неформальные правила (традиции, обычаи, кодексы и модели хозяйственного поведения, складывающиеся в результате формирования тех или иных аттитюд). Таким образом, реформа означает коренное изменение в функционировании системы или объекта, подлежащих реформированию. Успешность мероприятий, слагающих такое коренное изменение, определяется содержанием этих мероприятий, их последовательностью, сочетаемостью, алгоритмом, скоростью, масштабом изменения объекта, адаптивными возможностями объекта или агентов системы, которая подвергается реформированию. Очень сильно влияет то, насколько реформа[1] вообще необходима, доказанным ли является коренное изменение функционирования объекта и системы, какие затраты связаны с этим изменением, оправданы ли они.

Отдельным аспектом выступает сочетание различных реформ и одновременность их проведения. Например, если коренному изменению, преобразованию по неким основаниям подлежат все подсистемы экономической системы. Насколько это возможно? Ведь в экономике затраты связаны с действиями, а в данном случае возникают затраты на преобразование плюс затраты на адаптацию к этим изменениям, которые могут оказаться чрезвычайно высоки и привести к тому, что новые правила, новые формы не смогут функционировать с предполагаемой отдачей, ибо затраты «съели» причитающийся на такое функционирование финансовый ресурс. Особо важно то, что предвидеть эти затраты не представляется возможным. Конечно, инвестиционно-проектная логика здесь применима, и иного методологического приёма трудно предложить. Но эта логика не является безупречной, так что, скорее всего, одновременное изменение всей системы, по всем её элементам нс является целесообразным и возможным в рамках имеющихся ресурсных ограничений. Возникает две возможные траектории. Первая определяется тем, какой масштаб реформ выбрать, если налицо кризис экономики, не усугубят ли эти мероприятия сам кризис. Вторая связана с тем, что может быть вообще не изменять системы, а предпринять антикризисные меры, чтобы восстановить функционирование данной системы, нс изменяя её по существу. На каком этапе развития нужна реформа — на стадии кризиса системы или её элементов, либо на стадии роста. Если на стадии кризиса, то реформа является антикризисным элементом управления, иногда даже неким спасительным инструментом, если же на стадии роста, казалось бы, ресурсов для реформирования там больше, но они отвлекаются на само преобразование, которое нельзя осуществить без затрат и девиаций, так что этот экономический рост может быть замедлен. Видимо, конечно, возможны отдельные виды реформирования и глубина реформы такая, которая бы не замедлила рост, но для каждой системы на каждом историческом интервале это будет и своя глубина и даже своё собственное содержание изменений, так что такой вид может подобраться почти случайно.

Можно вспомнить высказывание о реформе Дж. К. Гэлбрейта, что реформа — это революция богатых против бедных. Действительно, вопрос непраздный, что происходит при рсформировании, ведь коренное изменение какой-либо системы связано с перераспределением дохода, прав, власти и т.д., потому что само перераспределение дохода автоматически в современном обществе приводит к изменениям в правах и власти. Учитывая, что в управлении государством находятся не бедные люди, а преимущественно люди обеспеченные, то проводя некие преобразования, они потенциально могут исходить из собственных интересов, по крайней мере, как минимум, учитывать их при принятии решений. Поэтому выделенная мысль американского экономиста имеет под собой основания. С точки зрения лозунга, а не смысла, реформа как будто направлена на улучшение функционирования некой системы национального хозяйства либо самого национального хозяйства. Здесь нужно различать следующие моменты. Во-первых, если это целевая основа любых реформистских действий, то как быть, когда параметры системы при развертывании реформаторских усилий ухудшаются — продолжать эти действия или нет? Логика управления диктует нам, что если какое-то действие ухудшает состояние, то это действие необходимо прекратить. Здесь возникает интересный парадокс, связанный с тем, что прекращение действия в такой ситуации может вызвать два результата: либо состояние системы перестанет ухудшаться, с возможным дальнейшим улучшением, либо сама остановка реформы ещё более ухудшит ситуацию, так как ряд действий окажутся условно «недоделанными». Во-вторых, как быть, если состояние системы неожиданно быстро в ходе преобразования улучшилось по ожидаемым параметрам функционирования, свернуть ли реформирование по указанному направлению, изменить ли реформу и продолжать ли её в принципе? Вроде бы достижение цели должно означать свёртывание мероприятий, которые обеспечили такой исход. Но у нас нет гарантий, что свёртывание этих мероприятий нс приведёт к отклонению от указанных параметров, то есть от достигнутой цели.

Важным с методологической точки зрения является вопрос: возможна ли единая теория реформ? Что собой должна представлять такая теоретическая конструкция и может быть она давно существует, а экономисты не смогли различить это обстоятельство? Очень часто реформой называют план антикризисного управления экономикой (реформы Рузвельта — ответ на кризис 1929-1933 гг. или Рейгана — ответ на стагнацию 1970-х гг.), либо послевоенного восстановления хозяйства (реформы Л.Эрхарда), либо экономическую политику, улучшающую функционирование хозяйственной системы, усовершенствующую или модернизирующую систему. На мой взгляд, реформу нс стоит отождествлять с экономической политикой, хотя, если разобраться, то реформа является мощнейшим и крайним инструментом-генератором экономического развития и часто стержнем экономической политики. Проведение реформы как коренного изменения системы или объекта наверняка потребует специальных мер «стандартной» экономической политики. Дело в том, что реформа может быть локальной и системной. Локальная реформа касается вопросов функционирования одного объекта или подсистемы, например здравоохранения, образования, военной сферы, управления государством, законодательства, судебной системы, пенсий, денежно-кредитной и финансовой системы и др. Если же преобразования касаются одного, двух объектов из перечисленных, то это явно локальная реформа, если же преобразования касаются всех перечисленных сфер либо изменяют характер развития и качество всей хозяйственной системы, способ производства, общественный уклад и т.п., то это явно системная реформа. В случае, когда имеется общесистемный кризис (циклический, транзитивный и смешанный) хозяйства, то вряд ли его преодоление уместно называть реформой, хотя для преодоления кризиса могут применяться меры, сводимые к коренному изменению функционирования системы и её отдельных частей. Здесь более уместна будет логика управления крупными системами и антикризисное управление. Коренные же изменения, связанные с заменой институтов, практически непредсказуемы в такой ситуации по результату и могут серьёзно углубить кризис. Обычно здесь должна действовать логика нс коренного преобразования с необходимостью достичь некие долгосрочные цели, а выправления кризисного функционирования подсистем хозяйства.

Поскольку реформа — это всегда некий набор и последовательность действий, подчинённых решению поставленных задач, постольку реализация этих действий подчиняется управленческой логике. Поэтому когда говорят о создании экономической теории реформ — это прежде всего должна быть теория управления. Иного не дано, поскольку именно «управленческие закономерности» здесь одинаковые. А вот чисто экономические факторы разные и трудно поддаются учёту и обобщению по различным хозяйственным системам. Причина банальна — реформы проводятся в различные исторические периоды при разном уровне развития производительных сил и производственных отношений, разном состоянии технологий, институтов, ментальности и культуры людей, уровня их знаний, психологической адаптивности, нс говоря уже о различном отношении к власти и общественному укладу, в котором они живут. Учёт и обобщение всех факторов в экономическом смысле и выделение обшей закономерности и тенденций — проблематичны, а вот исследование воздействующих процедур, идентичности мероприятий и изменений в системах воздействия — возможно. В частности, можно сравнивать реформы образования, сельского хозяйства, здравоохранения, пенсионной системы. Однако, даже такое сравнение и выявление общих признаков или закономерностей, требует аккуратности и ответственности при интерпретации или тем более переносе выводов в другую социально-экономическую систему, функционирующую в иной социально-исторической обстановке и мировом окружении.

По всей видимости теория реформ как единая теоретическая конструкция невозможна с позиций экономической теории, однако, общий теоретический подход и описание реформ как совершенно особо типа экономической политики (нс сводимого к сугубо экономической политике стандартного типа, фискальной, денежно-кредитной и т.д.) возможно с точки зрения теории управления и теорий экономической политики, поскольку любые масштабные мероприятия по изменению принципов и качества функционирования объекта или подсистемы должны быть увязаны с общими инструментами макроэкономической и иных видов государственной политики. Собственно, система реформаторских действий должна предусматривать совокупность и сочетание таких различных видов политики, приводящих с иными действиями институционального свойства к желаемому изменению функционирования объекта или хозяйственной системы.

Считать ли, например, структурную политику реформой? Действительно, структурная политика на длительном интервале времени обычно приводит к существенному изменению хозяйственных пропорций, но это изменение происходит в ходе воздействия более или менее стандартными инструментами и длительно по времени. Если такое изменение не затрагивает базовых институтов, то вряд ли уместно считать это реформой. Реформа структуры или реструктуризация экономики — это политика, направленная на коренное управляемое изменение базовых пропорций и институтов развития хозяйственной системы. Тогда эта политика обретает наименование структурной реформы. Причем реформа может охватывать как короткий, так и длинный интервал времени — все зависит от масштаба задач и имеющихся для их решения ресурсов. Кстати, фактор ресурса становится определяющим ограничением при планировании и реализации реформ. Особый акцент в определении понятия реформы мне представляется важным на институциональной составляющей, поскольку именно смена правил составляет суть коренного изменения, затрагивает психику агентов, меняет их привычки, сложившиеся стереотипы и аттитюды хозяйственного поведения. Именно в этом видится и болезненность реформ, так часто присущая любым реформам в истории развития человеческого общества (реформы Александра II в России, столыпинская аграрная реформа, гайдаровская реформа 1990-х гг. и др.). Следует отметить, что если в стране проводится одна единственная реформа, например сельского хозяйства, но страна является преимущественно аграрной, то есть уклад и образ жизни зиждется именно на этой отрасли и деятельности, тогда, казалось бы, локальная реформа, охватывающая только один сектор, но крупный и главный в экономике, фактически превращается в системную реформу.

Антикризисный вариант управления крупной системой выражен в политике макроэкономической стабилизации, под которой понимают систему правительственных мероприятий, направленных на достижение стабильного уровня цен (сокращение темпов инфляции) и обеспечение полной занятости (естественного уровня ), а также на создание благоприятных условий для экономического роста, одними из которых и выступают снижение темпов роста цен и улучшения в области занятости населения. Таким образом, государственная политика стабилизации в классическом понимании направлена на уменьшение циклических колебаний уровня инфляции и безработицы.

Данная трактовка экономической политики стабилизации, использующая крайне ограниченные инструменты в виде монетарной, фискальной политики, воздействий на совокупное предложение или политику повышения эффективности, будучи реализованной в таком контексте в российской экономике (за исключением воздействий на предложение, политику доходов и цен), оказалась для неё ущербной. Основной причиной явилось то, что в России нс стояла задача циклического регулирования. Когда в стране проводятся институциональные реформы, то снижение инфляции и противодействие безработице, как меры классической стабилизационной политики, представляют собой частные случаи более широкого и сложного комплекса задач. Подавление инфляции можно воспринимать как некий «фактор здоровья», а повышение занятости — социальной необходимостью хозяйства. Эти задачи нс снимаются при изменении институтов, проведении реформ. Подлинная реформа всегда содержит крупный масштаб управляемых (проектируемых) институциональных изменений, имеющих четкие цели. В развитии экономики невозможно отвлечься от того, что агенты устанавливают и изменяют цели, причём частота смены целей либо низкое функциональное качество институтов провоцируют отставание в развитии и приводят к необходимости реформ. Другим источником реформ, диктующим их необходимость, является не столько политическая деятельность правительства, желающего показать, как много оно делает для народа, сколько возникающие кризисы, выход из которых не виден в рамках действующей институциональной структуры, что и порождает потребность в масштабных, либо, наоборот, скромных — поверхностных реформах, в зависимости от возможностей и желания планирующих правительственных органов, их понимания ситуации и ресурсных возможностей.

Политическая компонента в проведении реформ любого уровня и масштаба, конечно, важна. Поэтому выражение, что любая реформа — это революция богатых против бедных, имеет под собой глубокое основание, вытекающее из первоосновы капитализма. По сути данная позиция означает, что при существенных изменениях капитализма, которые вроде бы наблюдаются — он нс изменяется в своей первооснове, когда отбор агентов на высшие ступени управления происходит по уровню кошелька, а отнюдь не по способностям или нравственным показателям, так что именно размер личного денежного дохода, объём собственности и владения затем определяют диапазон изменений и реформаторских действий. В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что демократия как форма власти и управления обществом провозглашена только на бумаге. В системе, где личный доход и размер собственности определяются рынком, то есть стохастическими силами «успешности», а рынок — есть множество независимых агентов, взаимодействующих между собой по поводу близких целей и посредством них все-таки в какой-то степени зависимых друг от друга, реализация правомочий также становится определённой этим взаимодействием и доходом, который обеспечивает такое взаимодействие и вытекающую из него концентрацию собственности и управления. В связи с этим и равенства прав быть не может. Представьте себе экономическую систему, где все агенты решили реализовать своё право быть избранным. Такую систему постигнет коллапс «демократического выбора», хотя формально при помощи компьютеров организовать даже саму избирательную процедуру вполне возможно. Однако действующие сегодня ограничительные институты политической системы нс подпустят такую массу претендентов на ключевые позиции иерархической системы управления обществом по всем уровням. Следовательно, борьба со сложностью и уровнем затрат выборной системы ограничивает права граждан и агентов, лишь декларируя их равенство, возможности и свободы, но на деле подобные функции привязаны к величине располагаемого агентами дохода, величине собственности. При прочих равных в среднем на выборные должности проходят наиболее обеспеченные агенты, при этом успешность отождествляется с деньгами и политической карьерой. Подобный механизм отбора имеет внутреннюю основу для перерождения и потери эффективности, если угодно, и коррупционная составляющая в нём просто запрограммирована. Такие факторы, как культура, воспитание, нравственность, выступают составляющими, противодействующими процессу упадка и моральной дезориентации общества, действуют в направлении поддержания режима формальной демократии. Поэтому говоря о реформе, важно также понимать, ведётся ли речь о смене общественного уклада жизни (строя), ведь такое изменение согласно определению понятия «реформа» является коренным изменением. Или речь идёт об инкрементальном улучшающем управляемом изменении отдельных структур и подсистем общества в рамках базисных параметров развития современного общественного устройства.

1

Некий обший подход к исследованию реформ, на мой взгляд, возможен в рамках сочетания теории управления, теории экономической политики, институциональных изменений, клиометрии, то есть статистического описания исторических процессов, разнесённых во времени на основе идентичных показателей, при выработке принципов и критериев успешности реформ и отдельно — экономической политики. Реформу нужно точно и чётко отличать от не реформы, то есть период реформирования должен быть конечен (чтобы можно было оценить обший итог и промежуточные — этапные итоги), иначе анализ будет размываться и оценка смены институциональных последовательностей во времени будет проблематична.

Приватизацию и национализацию, если они не приводят к коренным изменениям социальных отношений, можно нс рассматривать как реформу. Так, в сложившейся капиталистической системе приватизация и национализация в некоем масштабе приведут лишь к изменению доли частной и государственной собственности в обшём её объёме, но базовые институты системы при этом продолжают функционировать. Поэтому в таком случае приватизация и национализация — это инструменты экономической политики, корректирующие систему взаимоотношений данных видов собственности и связанных с ними агентов, с целью интенсификации развития, либо решения иных задач экономической политики. Если же приватизация либо национализация изменяют тип общественной системы, имеют очень значительный масштаб, коренным образом меняя механизмы агентских взаимодействий, режим хозяйственной жизни и т.д., то в таком случае эти процессы необходимо рассматривать как реформу, причём это сугубо различные реформы. В случае масштабной приватизации речь идёт о развитии частного сектора, при национализации — государственного сектора. В первом случае принято считать рсформу либерального типа, во втором — это разряд так называемых реформ этатистского направления, призванных расширить влияние государства и государственного сектора.

В своей ранней работе 2001 г. «Теория экономической дисфункции», во второй её части, я рассмотрел проблемы описания институциональных реформ в разных странах в разные исторические периоды, выделив как раз этатистское и неолиберальное направления реформирования. Ниже будет уместно дать общую схему такого подхода и основные признаки и выводы, которые были получены в ходе данного анализа.

Содержание всех реформ, проводившихся в XX в. в национальных хозяйствах таково, что их можно сгруппировать по двум большим направлениям вне зависимости от периода времени, когда эти реформы осуществлялись.

Первое направление — этатистские реформы, содержание которых базировалось на концепции сильного государства. В эту группу можно включить «новый курс» Ф. Рузвельта, преобразования в Германии между двумя мировыми войнами и особенно в период после 1932 г., «обратный курс» Доджа-Шоупа в Японии после Второй мировой войны, политику де Голля во Франции в 1958-1965 гг., преодоление кризиса 1970-1980-х годов в Швеции, современные реформы в Китае.

Второе направление — это либерально-консервативные реформы, одной из главных целей которых явилось сокращение государственного регулирования экономики, социальных программ, предоставление большей самостоятельности малому и среднему бизнесу и за счёт поощрения предпринимательских мотивов поведения обеспечение роста экономики. К этой группе можно отнести наиболее показательные варианты соответствующих правительственных политик и применяющихся передаточных механизмов: реформы в Великобритании по выходу из кризиса 1929-1933 гг., реформы Л.Эрхарда в послевоенной Германии, «рейганомику» и «тэтчеризм» в 1980-х гг. Неолиберальные реформы 1990-х годов в странах Восточной Европы и СНГ представляют совершенно самостоятельную и очень обширную тему для исследования, потому что дают экономической науке настоящий пласт институциональных изменений нового типа, состоящих в смене модели функционирования всей экономики. Поскольку в каждой восточноевропейской стране проводимые в 1990-х годах хозяйственные реформы имели свои начальные условия и характерные только для них другие особенности, то специфика этих реформ здесь рассматриваться не будет, тем более что литературы по данным вопросам достаточно.

Дальнейший анализ проводился в рамках выделенных двух типов реформ по следующим направлениям: основные черты кризисного состояния экономики; организационно-правовые изменения; бюджетно-налоговая политика; денежно-кредитная политика; политико-экономическое содержание применённого передаточного механизма. Примерно такая методология должна применяться для сравнительного анализа реформ: выбираться критерии и предмет сравнения.

Главной особенностью экономического кризиса является то, что он является мотивирующим реформу фактором, поскольку пока всё относительно хорошо в экономике такой потребности у властей не возникает, либо она не так выражена (реформы отдельных подсистем и объектов могут проводиться, но лишь отдельных, о реформировании системы в целом речь заходит в условиях кризиса и реформа рассматривается часто как антикризисная мера, но способная на самом деле кризис только усилить). Экономическая реформа как реализация спланированных мероприятий по преодолению кризиса представляет собой институциональные изменения, имеющие антикризисную направленность и поэтому позиционируемых на конкретном отрезке времени. Сразу необходимо выделить общую характерную особенность вариантов антикризисной политики — все они начинались с принятия политических решений, к которым подталкивала экономическая действительность, причём не всегда эти решения были выработаны национальными политическими элитами. В случаях, когда происходила послевоенная трансформация хозяйственной системы, активное участие принимали зарубежные экономисты и политики, рекомендации которых включали разработку специальных планов финансово-экономической помощи. Но успех восстановления практически всегда определялся верностью решений национального политического руководства, во всех случаях направленных на подъём отечественной промышленности и повышение обшей конкурентоспособности экономики.

Накопленный в течение XX в. опыт хозяйственных реформ в США, Франции, Германии, Великобритании, Японии, Швеции, проводившихся в разные исторические периоды развития перечисленных государств, позволяет выделить следующие общие черты, которые отсутствовали при реформировании экономик постсоциалистических стран. В проведенном анализе специально не затрагивались проблемы реформирования экономик бывших государств советского блока или стран Латинской Америки, поскольку для первой группы стран анализ может быть лишь частичным в силу незавершенности осуществляемых преобразований и их специфичности, обусловленной переходом от централизованного уклада экономики к децентрализованной системе рынков, а многочисленные трактовки реформирования латиноамериканских стран неоднозначны, причём ни одна из них пока нс достигла того уровня социальных стандартов, которыми располагают страны западной цивилизации. Выявленные общие закономерности социально-экономического реформирования позволяют сформулировать несколько важных тезисов.

Во-первых, в основе любой политики лежал чёткий план или программа, будь то репарационные планы Дауэса и Юнга в Германии 1920-х гг., Шахта - в начале 1930-х гг., «план экономии» Мэя в Англии, Доджа-Шоупа в Японии, либо «новый курс» Рузвельта, послевоенный план Маршалла по восстановлению хозяйства Западной Европы или план Рейгана в 1980-х гг.

Во-вторых, практически все планы и программы начинались с пересмотра отношений в валютной, финансовой и банковской сфере, создавая механизмы и стимулы для направления имеющихся капиталов в национальное производство и социально- экономическую инфраструктуру.

В-третьих, в большинстве случаев осуществлялось принятие специальных законов, создающих правовую базу выхода из кризиса и делающих дальнейшие шаги легитимными, а значит, все хозяйственные операции — легальными.

В-четвёртых, создавались новые организационные структуры, в частности, администрация национального восстановления, общественных работ, регулирования сельского хозяйства, ряд комиссий — в рузвельтовскую эпоху. Похожие по назначению организации возникали и в других странах, осуществлявших программы выхода из экономических кризисов.

В-пятых, антикризисные программы в каждой из названных стран учитывали национальный характер ведения предпринимательской деятельности, отношение к участию правительства в регулировании хозяйства. Последнее накладывало отпечаток на характер социальных реформ, уровень милитаризации экономики и влияние групп особых интересов на процесс оживления экономики. Центральным признаком практически всех хозяйственных преобразований до начала 1990-х годов в разных странах являлось изменение правовых основ ведения хозяйства, установлений в области банков, валюты и промышленных организаций, но эти изменения носили закономерный, обусловленный характер — теми целями и задачами, которые ставило перед правительствами общество.

В-шестых, в названных странах не требовалось создавать практически с нуля или подавлять институт частной собственности на средства производства.

В-седьмых, правительства стран, осуществляющих преобразования в экономике, не занимались импортом институтов, действовавших в других экономиках, или заимствованием методов регулирования. Только оригинальные подходы способствовали подъёму национального хозяйства и построению здоровой экономики, обеспечивающей рост благосостояния на протяжении нескольких поколений граждан страны. Пример послевоенной Японии не опровергает данное утверждение. Импорт американских институтов происходил в условиях оккупации и ещё до ухода американских войск началась «японизация» заимствованных правовых норм и подходов к построению экономики, то есть приведение их в соответствие с национально-культурными традициями и обычаями японцев.

Иными словами, как видим, конкретно-исторические условия накладывают свои ограничения на «теоретическое единство» в описании реформ, хотя алгоритм исследования свойств и итогов, факторной основы, а также теория управления помогают в значительной степени понять реформистскую логику, выявить некоторые общие свойства, присущие реформам разного типа. Институциональная теория, особенно с позиций анализа дисфункций и отвечающих им состояний, поскольку связывает экономические обобщения с управленческими теориями, может составить подобающую основу для теоретического описания и изучения реформ, включая даже практическое определение потребности в них с учётом необходимого масштаба и контроля за проведением.

Конечно, ни одна страна в мире нс осуществляла преобразования своей экономической системы, стремясь перейти от централизованной экономики к экономике рынков, в условиях небывалого информационно-технологического подъёма и развития финансового сектора мировой экономики. Эти события требуют от правительства неортодоксальных подходов к разработке экономической политики. Здесь имеются два фундаментальных ограничения, которые необходимо понять и попытаться преодолеть.

Во-первых, отказ от централизма совсем не должен приводить к отказу от планирования. Экономический расчёт, который с точки зрения Л.Мизеса, Ф.Хайека и их последователей не может дать эффективных результатов в условиях централизма, по сути дела есть нс что иное как планирование, осуществляемое каждым экономическим агентом в отдельности — правительство не является исключением. Пренебрежение планированием означает раскоординацию действий, потерю управляемости экономикой, невозможность проведения намеченных преобразований, поскольку реформа — это гибкий алгоритм, обладающий свойством самомодификации относительно складывающихся условий.

Например, сложная экономическая ситуация 1937 г. обесценила многие прогрессивные начинания рузвельтовского курса и кто знает, что ожидало бы самого президента и его политику в будущем, если бы не усилия по наращиванию военных расходов и милитаризации американской экономики, предпринятые в 1938- 1939 гг. в условиях ожидающегося большого военного конфликта в Европе. Подобный разворот событий был не на пользу набирающему силу кейнсианству, поскольку у многих экономистов к середине 40-х гг. зародились первые обоснованные сомнения, что кейнсианская рецептура на самом деле не так сильна, как кажется на первый взгляд, а достигаемые положительные результаты в борьбе с кризисами обеспечены путем наращивания военного потенциала и прямого государственного управления экономикой.

Во-вторых, категорическим императивом политики реформизма должно выступать требование улучшения социально-экономических стандартов жизни широких слоёв населения. При этом правительство обязано понимать, что реформа и экономическая политика — это разные вещи. Экономическая политика непрерывна, реформа — дискретна. Таким образом, экономическая политика представляет собой более широкую категорию, чем реформа, поскольку реформа может затрагивать лишь отдельные хозяйственные сферы. Поэтому, чтобы провести реформу и добиться позитивных результатов, прежде всего нужна правильная стратегия экономической политики, стратегия и тактика реформы.

История экономических политик в XX в., которые осуществлялись в периоды хозяйственных кризисов различной природы и продолжительности, говорит о том, что во всех странах главным достижением правительственной политики считалось обеспечение высокой занятости, стабильных цен и приемлемых темпов экономического роста.

Можно утверждать, что в макроэкономической теории существуют три центральные, ставшие классическими, проблемы — инфляции, безработицы и экономического роста. Уже к 1990-м годам для группы экономически развитых стран названные проблемы вошли в перечень комплексной программы поддержания и совершенствования приобретённого жизненного стандарта. Это явилось дополнительным фактором, подталкивающим к разработке соответствующего передаточного механизма экономической политики, с помощью которого достигались бы цели требующихся институциональных изменений.

Поэтому теория стабилизации экономики, как и теория реформ, если предположить, что такая общая теория возможна (сейчас вероятность такой общей экономической теории невысока), должна быть институциональной и соответственно разрабатываемая на её основе экономическая политика должна быть направлена прежде всего на организацию эффективной системы институтов, регулирующих все возможные аспекты поведения хозяйствующих субъектов и правительства. Политика экономической стабилизации состоит в обеспечении такого регулирования правил в рамках имеющихся на это финансовых средств, которая позволяла бы наращивать реальный доход в экономике, с тем чтобы на следующем шаге получить возможность устранения неэффективных правовых норм или увеличить отдачу от функционирующих.

Беглый анализ передаточных механизмов хозяйственных реформ в разных странах, предпринятый мной в указанной книге «Теория экономической дисфункции» на основе известных материалов, несмотря на свою неполноту, указывает на существование большой дихотомии в теории экономической политики, подобно ойксновской большой антиномии в области экономической методологии. Большая антиномия возникает благодаря тому, что экономисты, формулируя экономические проблемы в самом общем виде, выстраивая мысленные конструкции и модели, необходимые для теоретических исследований, упускают из вида конкретные исторические факты хозяйственной действительности. Большая дихотомия возникает при проведении экономической политики в силу разделения, с одной стороны, экономического анализа, с другой — прямолинейности инструментов, используемых правительством. Действительно, какими возможностями обладают государственные структуры в проведении экономической политики?

Денежную массу в обращении можно увеличить, уменьшить или поддерживать какой-то определённый уровень, процентную ставку также можно повысить или снизить, государственные расходы могут быть либо увеличены, либо сокращены, налоговое бремя можно также снизить или увеличить. Третий вариант, когда какие-либо параметры стабилизируются, то сеть фиксируются и поддерживаются на определённом уровне, тоже возможен. Однако этот третий вариант всё равно представляет разновидность политики, строящейся по схеме «увеличить-уменыиить». Для безработицы, инфляции и темпов экономического роста справедливость такой схемы сохраняется. Целью экономической политики обычно является снижение инфляции, рост занятости и поддержание высоких темпов экономического роста. Данная схема и сеть большая дихотомия экономической политики, которая превратилась в два классических передаточных механизма — экспансионистский и рестриктивный, применявшихся на противоположных фазах экономического цикла для сглаживания колебаний хозяйственной конъюнктуры.

Экономическая политика правительства представляет собой программу, которая ставит определённые цели и уточняет средства для их достижения. Перед обществом всегда стоят определённые цели. Правительство является тем органом, который возглавляет и координирует движение к этим целям, а также корректирует их в процессе движения. Обобщение опыта хозяйственных реформ в разных странах позволяет утверждать, что построение передаточного механизма экономической политики происходит единообразно. Первым делом формулируются и признаются справедливыми цели и задачи экономического развития. Затем описывается текущее состояние экономики, высвечиваются проблемы, неприемлемые процессы, даётся предварительная оценка их инерционности.

Располагая подобными данными, оценивается степень отклонения от приемлемого состояния, устанавливаются ограничения, отсутствие которых делает невозможным его достижение. На этой стадии ориентировочно задаются минимальные и максимальные результаты, вытекающие из названных ограничений, достигнуть которые требуется при проведении определённой экономической политики. Цепочка разработки передаточного механизма завершается проектированием конкретных экономических механизмов его реализации.

Разнообразные примеры экономической политики демонстрируют разную целевую направленность организационно-правовых, бюджетных и денежно-кредитных правительственных мероприятий, а значит, независимость действий, предпринимаемых в рамках каждого направления. Иными словами, смена институтов, изменение правовых норм диктуются одними мотивами, а денежная или фискальная политика — другими, например, мотивом улучшения ухудшившихся макроэкономических параметров, причем последние два направления экономической политики нс воспринимаются с институциональной точки зрения, хотя на самом деле только такими и являются. Причина в том, что слабо изучена связь между макроэкономической бухгалтерией, построенной по принципу дихотомии, и институциональными изменениями, причём ориентированными долгосрочно, а также институциональными эффектами, которые эти изменения порождают с различной интенсивностью в каждой отдельно рассмотренной стране.

Таким образом, институциональный передаточный механизм экономической политики и есть та система, которая призвана преодолеть большую дихотомию, то есть сделать политику более функциональной, операциональной, выходящей за рамки экспансия-рестрикция. Конечно, полностью снять проблему дихотомии не удастся в силу объективных причин, но тот факт, что институциональная теория способна повысить разнообразие экономикополитических воздействий на хозяйственную систему, имеет надёжную основу, заключённую в степени приближенности этой теории к хозяйственной практике. Каким бы уровнем сложности не обладала экономическая теория — уровнем абстракции, теоретического обобщения, математического формализма и т.д., выводы и рекомендации, которые из неё могут последовать, всегда будут интерпретироваться в терминах большой дихотомии.

Передаточный механизм экономической политики, который следует выстраивать с использованием институционального анализа, должен воздействовать на все элементы институциональной структуры так, чтобы агрегированные макроэкономические показатели изменялись в нужном направлении, отражая повышение эффективности всей институциональной структуры, а нс являлись итогом экономической политики, усугубляющей имеющиеся хозяйственные диспропорции. Существовавшая довольно долгий период времени установка в области экономической политики, согласно которой инфляцию можно снизить только более высокой безработицей, а занятость увеличить за счёт ускорения инфляции, подчёркивает наличие большой дихотомии.

Правительственная политика в таком случае становится генератором новых диспропорций в Экономикс, которые оказывают на неё долгосрочное влияние. Кроме того, при определённом стечении обстоятельств она может нарушить конституционные права граждан, однако, факт нарушения остаётся для большинства населения сокрытым. Дело в том, что начиная борьбу с инфляцией, нужно сопоставить издержки инфляции и издержки безработицы, которая возникнет как результат антиинфляционной политики, а также побочные издержки такой политики.

Но сделать это правительству не под силу, тем более что не совсем ясно — какой принять временной интервал для оценки издержек, поскольку нужно оценить развитие экономической системы, предоставленной самой себе, если никаких правительственных мер предприниматься не будет. Вполне возможно, что избыточное инфляционное давление через некоторое время станет подкреплено ростом производства и тогда провал антиинфляционной политики станет очевиден. Но к этому моменту в экономической структуре возникнут нежелательные диспропорции, для выправления которых в будущем понадобятся дополнительные усилия.

Таким образом, современная теория передаточного механизма экономической политики слабо учитывает институциональные особенности хозяйственных систем и пренебрегает институциональным планированием, которое никак не противоречит базисным канонам рыночной экономики, а наоборот, является неотъемлемым элементом её эффективного функционирования.

Заключая, отметим, чем же реформа отличается от экономической политики, которую обязано проводить правительство в непрерывном режиме? Если реформа есть особая экономическая политика, то она должна осуществляться в определённые периоды, а значит, необходимо различать стандартную экономическую политику и реформу как систему специальных мероприятий, обуславливающих переход макроэкономики или иных подсистем на качественно иной уровень функционирования, а также изменяющую инструменты той самой стандартной экономической политики, в том числе под действием новых достижений современной экономической науки, которая является дополнительным фактором провокации специальных воздействий и инструментов, то есть реформы управления.

Такая трактовка важна и в теоретическом, и в прикладном аспекте, поскольку позволяет обозначить своё отношение к реформе специалистов и общества в целом. Если под реформой понимать любое преобразование, тогда экономическая политика автоматически превращается в непрерывную реформу, потому что изменяет многие параметры экономической системы, а хозяйственные субъекты перестают правильно оценивать необходимость реформирования и его результаты. Потребность в реформе возникает благодаря неудовлетворённости существующим положением вещей, то есть уже после того, как удаётся обнаружить отклонение от нормы.

Существует ещё одна причина, когда требуется привести систему в соответствие с нашим представлением о её правильной работе. Следовательно, можно выделить две большие разновидности реформаторских действий: возвращающих систему в нормальное состояние и преобразующих её качественные характеристики. Оба типа воздействия могут осуществляться одновременно, но ни экономическая наука, ни управленческие теории пока не говорят нам о том, какой степени согласования должны быть эти инструменты, и как число инструментов само по себе может дестабилизировать развитие экономической системы или объекта, вызвав ее/сго кризис и ответные необходимые меры в виде реформ. Целенаправленное коренное изменение функционирования или состава системы, либо того и другого, можно рассматривать как реформу. Обычные виды экономической политики сопровождают эту специальную систему действий.

  • [1] 1 Революция, в отличие от реформы, означает коренной слом базовыхправил развития общественной системы, с изменением режима власти итрадиционных начал общественного уклада, с вытекающим изменениембазовых институтов и стимулов поведения, со сменой общественных отношений, причём на относительно коротком отрезке времени, в результате захвата власти или политического кризиса, обычно приводящего к смене общественно-политического строя (устройства).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы