Эволюция политических институтов на европейском едином пространстве: нормативно-правовой аспект

Природу, цели и задачи, тенденции развития Сообществ и Европейского союза крайне трудно попять без рассмотрения их институционной системы. В известном смысле можно сказать, что такая система — это и есть облик, организационное воплощение интеграции. Отбор институтов и других органов, определение их статуса, и в особенности наделение необходимыми полномочиями, менее всего носят случайный характер. За всем этим просматривается хорошо продуманная концепция, четкое понимание целей и конкретных задач системы управления делами Сообществ и Европейского союза. Как сказано в Маастрихтском договоре, в

Европейском союзе действует «единая институционная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции» (ст. «С»),

Как и сама европейская интеграция, система управления ее процессами во многом строилась на новых началах, неизвестных прошлому. И эта новизна состояла в основном в том, что Сообщества, а затем Европейский союз создавались не только как международные организации, но и как наднациональные образования, институты и другие органы которых с самого начала действовали на основе полномочий, которые принадлежали прежде всего национальным государственным органам. Волею государств-членов эти полномочия стали закрепляться за институтами и другими органами Сообществ и Европейского союза и тем самым приобрели наднациональный характер. Это создавало необходимую основу для укрепления самостоятельности институтов и других органов. Не следует забывать, однако, что полномочия, которыми они были наделены, предопределяли как потенциал и стимулы их деятельности, так и ее пределы.

То обстоятельство, что институционная система Сообществ создавалась с нуля, позволяло искать и находить новые, во многом своеобразные управленческие формы и методы. Успешно применялись многие нововведения в управленческую технологию, заимствованные из опыта государств-членов, из всей мировой практики. Конечно, развитие институционной системы Сообществ шло далеко не во всем гладко. Кроме плюсов, вскоре обозначились и явные минусы. Управленческая машина становилась громоздкой, что осложняло процесс принятия решений и особенно их реализацию. Но тем не менее институционная система Сообществ стала действенным инструментом, посредством которого решались задачи интеграции.

Нынешняя институционная система Европейского союза имеет сложную структуру, что связано с ее становлением и развитием, с логикой пройденного ею пути. Начальная модель этой системы, как известно, была очерчена еще в Договоре о ЕОУС 1951 г.

Именно тогда были образованы: Специальный Совет министров, Высший руководящий орган, Общая ассамблея, Суд. Кроме этих органов в ЕОУС стали появляться и другие, носившие главным образом вспомогательный характер. Данная модель в короткий срок себя оправдала, и потому неудивительно, что она стала базовой, исходной и при создании институционной системы двух других сообществ: ЕЭС и Евратома. Даже в Договоре о ЕЭС 1957 г., который стал основой Конституции Сообществ, в управленческую модель ЕОУС не было внесено сколько-нибудь принципиальных изменений. Аналогично решен вопрос о системе институтов и других органов Евратома.

Учредительные договоры предусматривали, что в ЕЭС и соответственно в Евратоме институционную систему составляют Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд. Первоначально предполагалось, что каждое из Сообществ будет иметь свою систему институтов. Однако когда стало очевидно, что функции ЕЭС и Евратома в значительной мере совпадали и перекрещивались, было решено создать единый Совет и единую Комиссию для обоих сообществ. Данное решение было оформлено Договором о слиянии 1965 г. и вступило в силу 1 июня 1967 г. Ассамблея, которая создавалась как квазипарламен-тское учреждение для ЕЭС и Евратома, в 1962 г. получила название Европейского парламента, после чего уже в Едином европейском акте новое название получило официальное подтверждение. В частности, ст. 6 Акта установила, что в тексте Договора о ЕЭС наименование института «Ассамблея» заменяется на «Европейский парламент». К числу основных органов-институтов Договор о Европейском союзе отнес также палату аудиторов, на которую возлагался финансовый контроль. Она была создана после 1988 г., когда был подписан Единый европейский акт, но впервые упоминается только в Маастрихтском договоре.

Институционная система сообществ с самого начала включала также учреждения, находившиеся как бы на другом, более низком уровне внутренней иерархии. Такими учреждениями стали: в ЕОУС — Консультативный комитет, который был придан Высшему руководящему органу (ст. 18 Договора о ЕОУС), в ЕЭС и Евратоме — Экономический и социальный комитет (ст. 194 Договора о ЕЭС и ст. 165 Договора о Евратоме), в ЕЭС — Комитет регионов

(ст. 4 Договора о ЕЭС в редакции Маастрихтского договора). Особенность их статуса проявляется, в частности, в положениях об ответственности сообществ, вытекающей не из контрактов.

Как видно, система институтов и других органов Европейского союза в том виде, в каком она существует сегодня, сложилась далеко не сразу. Учредительные договоры не только стали юридической базой их организации и деятельности, но и во многом предопределили их будущее.

Если попытаться хотя бы вкратце охарактеризовать тенденции развития данной системы, то целесообразно отметить следующее. Во-первых, сама система не статична, адостаточнодинамична, сравнительно быстро адаптируется к меняющимся условиям. Со временем в ней появляются новые учреждения, а роль и функции существующих существенно модифицируются. Во-вторых, как вся система, так и ее отдельные компоненты отражают в своем развитии перераспределение полномочий между сообществами и Европейским союзом, с одной стороны, и государствами-членами — с другой. Это связано в первую очередь с ростом масштабов интеграционных процессов и их усложнением. В-третьих, хотя институционная система становится сложнее, даже бюрократизируется, в целом она более или менее способна адекватно реагировать на вызовы времени.

С подписанием Маастрихтского договора система институтов и других органов Сообществ внешне не претерпела кардинальных перемен. Но вместе с тем в ее назначении, а главное, в функциях ее институтов и других органов появилось немало нового, что прямо вытекало из самого факта создания Европейского союза. Ведь в рамках Европейского союза функционирует единая институционная система, которая выступает как бы в двух лицах одновременно — управляет делами Сообществ и в очень большой мере задействована в двух других «составляющих» Европейского союза: во-первых, в системе внешнеполитического сотрудничества и сотрудничества в сфере безопасности, а во-вторых, в системе сотрудничества в сфере внутреннихдел и правосудия. Но институты и другие органы, входящие в институционную систему, задействованы в этих двух сферах неодинаково.

Обоснованно ли в этих условиях полагать, что институты Сообществ являются также институтами Союза? Казалось бы, сомнения поданному поводу сняты по той причине, что сами институты стали себя так именовать: Совет ныне называет себя Советом Европейского союза, а Комиссия — Европейской комиссией. Однако правомерность подобного переименования подвергается сомнениям. Как состав институционной системы, так и особенно распределение функций и полномочий между ее элементами наглядно демонстрируют ее отличия, с одной стороны, от международной организации, а с другой — от национальной государственной организации. Институционная система сообществ в полной мере отражает их своеобразие и особые свойства. Договор о Европейском союзе не внес в этом плане никаких принципиальных изменений. Более того, развитие этой системы, впитывавшей в себя нововведения, привносимые на различных этапах экономической и политической интеграции, шло не отклоняясь от избранного странами-участницами принципиального подхода.

Об Амстердамском договоре надо сказать не только то, что он не внес существенных изменений в состав институционной системы Европейского союза, но и то, что он сохранил в принципе в прежнем виде баланс сил институтов этой системы. Специфика функционирования Европейского союза, в отличие от Европейских сообществ, за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не проявилась настолько, чтобы кардинальная реформа интеграционной системы явилась бы как неотложная мера.

Однако рассматривать Амстердамский договор в качестве упущенной возможности решительного продвижения вперед или вынужденного компромисса между «радикалами» и «консерваторами» в лагере европейской интеграции было бы неверно. Главное и определяющее состояло в потенциале институционной системы, в ее способности решать новые задачи на очередном витке развития.

Стоит напомнить, что главным побудительным мотивом институционной реформы были опасения за ход управления делами Европейского союза после расширения его рядов. Говорилось о том, что существующий порядок принятия решений в условиях присоединения 10—15 новых государств неотвратимо приведет к хаосу в деятельности механизма управления. Однако решение о принятии всего пяти новых государств-членов снизило остроту проблемы. Изучение ситуации показало, что при таком приросте участников Союза нынешняя институционная система будет в состоянии справляться со своим назначением.

Тем не менее изменениям подвергся главным образом порядок принятия решений. Речь идет об упрощении процесса прохождения актов законодательного характера. Нельзя было далее мириться с тем, что в рамках Европейского союза действовало более двух десятков процедур принятия решений. В рамках Амстердамского договора был принят Протокол о месте нахождения институтов и некоторых других органов и департаментов Европейских сообществ. Некоторые нововведения коснулись Европарламента; они относятся к полномочиям и численному составу. По ряду направлений расширена компетенция Суда Европейских сообществ, повышена роль палаты аудиторов. Новые консультативные функции получил Экономический и социальный комитет. Конференции комитетов по европейским делам был придан официальный статус.

Как известно, доктрина разделения властей, если излагать ее так, как это делали ее основоположники, предусматривает, во-первых, что законы принимаются парламентом, олицетворяющим законодательную власть, во-вторых, исполнение законов и текущее управление возлагаются на исполнительную власть (монарх, президент, правительство и т.д.), а, в-третьих, споры разрешаются судом, т.е. судебной властью. Впоследствии под влиянием практики разделение властей претерпело некоторые изменения, в основном в отношениях между парламентом и исполнительной властью. Конституционное право стран зафиксировало немало национальной специфики. Однако принципиальная схема разделения властей сохранилась, что позволяет говорить о ней как о всеобщем правиле.

Неоспоримым достоинством доктрины разделения властей является система сдержек и противовесов. Ни одна ветвь власти не может узурпировать власть, отменить или существенно ограничить демократические порядки, нарушить основные права и свободы человека. Система сдержек и противовесов служит барьером на пути принятия неквалифицированных государственных решений и в целом плохого управления страной. Взаимный контроль властей стал обязательным условием успешного функционирования современных демократических режимов.

Что же происходит в Сообществах и Европейском союзе в целом? Особенно важно то, что в Сообществах и Европейском союзе система сдержек и противовесов строится иначе, чем в государствах-членах. То, что функции не институционализированы так, как это сделано на национальном уровне, вызывает потребность в иных, порой более сложных механизмах, которые тоже не всегда эффективны. Неслучайно создаются новые процедуры принятия правовых актов, предусматривающие обязательные консультации, согласования, те или иные формы соучастия одних институтов в деятельности других и т.п. Но и при таких усложненных механизмах сбои в процессе принятия решений, а главное, в движении к оптимальному решению не исключены. Налицо опасность отставания, задержки в развитии отдельных властей.

В учредительных договорах содержались положения, по сути дела запрещавшие институтам вмешательство в функции, не отнесенные к их ведению. Так, они не могут представлять Сообщества, не имея на то установленных полномочий. Каждому из институтов отведена своя сфера деятельности.

Институционная система активно дополняется сетью специализированных учреждений именно потому, что без них Сообщества и Европейский союз в целом не в состоянии справиться со своими задачами. Система управления быстрее многих других реагирует на привносимые временем перемены в мире и на континенте в ходе самой интеграции.

Надо сказать и о другом. Появилось учреждение высшего политического руководства, сфера деятельности которого выходит за рамки интересов собственно Сообществ и всего Европейского союза, но оказывает на их развитие определяющее влияние. Такой структурой явился Европейский совет. Его особый статус первоначально был закреплен в Едином европейском акте, определившем, что Европейский совет должен состоять из глав государств и правительств государств-членов, к которым добавляется председатель Комиссии Европейских сообществ. Затем значение Европейского совета было подчеркнуто Маастрихтским договором, закрепившим его ведущую роль в рамках Европейского союза. Роль Европейского совета ярко проявилась при разработке и принятии Амстердамского договора. Правопорядок Сообществ и всего Европейского союза развивается, следуя в основном принципиальным решениям этого органа.

Развитие институционной системы Сообществ и всего Европейского союза трудно анализировать без учета времени и обстоятельств. Когда подписывались учредительные договоры, в самом подходе к Сообществам было очень многое из практики международных организаций, начиная с ООН, и из классической теории федерализма. Впоследствии появилась потребность в усилении регулирования процессов, протекающих в рамках Сообществ. Одновременно шли споры и дискуссии по вопросам, касавшимся самой природы Сообществ. Сторонники сильного управляющего центра противостояли тем, кто не был заинтересован в усилении наднациональных черт в организации Сообществ, а затем и Европейского союза. «Перетягивание каната» было и остается немаловажным фактором развития институционной системы. И все же интересы дальнейшего развития интеграции и повышения ее эффективности постоянно преобладали над всеми остальными.

Обращаясь к опыту последнего времени, надо отметить, что в нем отразилось стремление придать институционной системе черты, свойственные, как правило, модели классической государственной организации. Речь идет прежде всего о некотором перераспределении функций, особенно в пользу Европейского парламента, который более активно вовлекается в процесс принятия решений и в ряде случаев становится его соучастником. Не менее существенно и то, что назначение председателя и членов Комиссии также приблизилось в определенной мере к типичной парламентской процедуре формирования правительства.

Отпечаток на развитие институционной системы Европейского союза накладывает также соперничество ведущих институтов, что в последнее время особенно заметно в отношениях Комиссии с Европейским парламентом. Необходимость преодоления недостатков в организации и деятельности органов Европейского союза была и остается насущной задачей.

Таким образом, эволюция политических институтов, а вместе с этим и эволюция европейского права выходят на новый виток своего развития. Европейский союз находится накануне значительного, кардинального увеличения своих рядов. В настоящее время он предстает как значительно более сложный комплекс, единство которого требует более разветвленного, полного и детализированного правового регулирования. В этой связи можно ожидать, что европейское право будет и дальше развиваться и совершенствоваться.

Список рекомендуемой литературы

  • 1. Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. М.: Экономист, 1998.
  • 2. Бодсон Ж. Европа апатридов. Белград, 1996.
  • 3. Борко Ю.А., Загорский А.В. Общий европейский дом: что мы о нем думаем? М.: Международные отношения, 1997.
  • 4. Вессельс В. Европа от Л до Я: Справочник европейской интеграции. Рига, 2002.
  • 5. Граждане прежде всего // Европейский обзор. Брюссель, 1997.
  • 6. Дипломатический вестник. 1998. № 3.
  • 7. Европейская конвенция о гражданстве. Страсбург, 1997.
  • 8. Европейское право / Под ред. Л.М. Энтина. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000.
  • 9. Кашкин С.Ю. Основы права Европейского союза: Учебное пособие. М.: Белые альвы, 1997.
  • 10. Основы права Европейского союза / Под ред. С.К). Кашкина. М.: Белые альвы, 1997.
  • 11. Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред.

С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999.

  • 12. ТопорнинБ.Н. Европейские сообщества: право и институты. М., 1992.
  • 13. Третья годовщина вступления России в Совет Европы // Дипломатический вестник. 1999. № 4.
  • 14. Шумов В. Как стать гражданином? // Российская газета. 1999.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >