Федеральные органы исполнительной власти как субъекты административного права

Несмотря на то, что публичная власть возникла одновременно с появлением первого государства, термин «исполнительная власть» в обиходе правовой науки появился впервые не более трех столетий назад за рубежом.

В Российской Федерации термин «исполнительная власть» пришел на смену понятия «государственное управление» и законодательно был закреплен в ст. 10, 11, 78и 110 Конституции РФ, принятой на референдуме • 12 декабря 1993 г. Вместе с тем Конституция РФ не раскрывает понятия исполнительной власти, но лишь констатирует, что государственная власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Более полно об исполнительной власти сказано в ст. 78 Конституции рф55.

  • 1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
  • 2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих пол-
  • 55 Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к КонституцииРФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ.

номочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

  • 3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
  • 4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Однако, указанная статья не раскрывает сущности и содержания исполнительной власти, кроме того, ст. 10 Основного закона государства, вступает в противоречия с п.1 ст. 11 ведь в нем четко сказано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Тогда к какой ветви власти следует отнести власть Президента РФ? Безусловно, что она не может быть отнесена не к одной из названных ветвей, а потому является абсолютно самостоятельной и независимой. Тем не менее, нам следует все же уяснить понятие термина «исполнительная власть», для этого рассмотрим основные признаки, характеризующие органы исполнительной власти, отличающие их от иных органов публичной власти.

Во - первых, характерной особенностью органов исполнительной (административной) власти является их специальный правовой статус, связанный с возможностью реализации юрисдикционных полномочий, позволяющих им применять меры административного принуждения в реализации своих функций. Все иные органы публичной власти такого правового статуса не имеют.

Во-вторых, органы исполнительной власти реализуют (претворяют) в жизнь акты законодательных и судебных органов государственной власти и акты Президента РФ.

В - третьих, органы исполнительной власти занимают самую большую группу в системе публичной власти государства.

В - четвертых, органы исполнительной власти многофункциональны, именно они реализуют большинство государственных функций.

В - пятых, органы исполнительной власти непосредственно являются обязательными субъектами государственного управления (организуют, направляют, координируют и контролируют различные общественные процессы и правоотношения).

В - шестых, деятельность органов исполнительной власти носит распорядительный характер, их правовые акты (постановления, распоряжения, приказы, указания, распоряжения и предписания) носят окончательный характер и являются обязательными для исполнения теми, кому они адресованы по своей подведомственности. За неисполнение этих актов исполнительные органы применяют меры принудительного характера (правового ограничения, материального лишения, физического, или психологического воздействия).

В - седьмых, систему и структуру органов исполнительной власти определяет Президент РФ.

Верховной властью среди исполнительных органов государства обладает Правительство РФ, характеристика которого нами была приведена в предыдущем параграфе.

Правительство РФ, действует на коллегиальной основе и осуществляет свою исполнительно-распорядительную деятельность, в основном, в форме коллегиального принятия постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения всеми иными органами исполнительной власти, которые руководящие акты Правительства РФ претворяют в общественной жизни страны.

Постановления Правительства являются нормативно-правовыми актами по предметам ведения федеральных и региональных органов исполнительной власти и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Правительства и администрации субъектов Российской Федерации осуществляют свою управленческую деятельность на территориях субъектов РФ аналогично органам исполнительной власти РФ. В ст.

113 Конституции РФ отмечен и принцип единоначалия осуществляемого Председателем Правительства РФ. Глава Правительства РФ единолично определяет основные направления деятельности Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти. Вместе с тем, решения различных задач и проблем общественной жизни государства принимаются коллегиально. Постановление Правительства РФ представляет собою подзаконный акт, высшего органа исполнительной власти, действующий на всей территории Российской Федерации и обязательный для исполнения всеми органами исполнительной власти, имеющими федеральный статус, а так же отнесенных к подведомственности субъектов РФ..

Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ, а так же ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) состав Правительства РФ представлен членами Правительства Российской Федерации - Председателем Правительства Российской Федерации, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации и федеральными министрами. В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Число министров, заместителей и первых заместителей Председателя Правительства не Конституцией РФ не указанным законом не установлено. Правительство РФ является высшим коллегиальным юрисдикционным органом исполнительной власти, состоящим из высококвалифицированных, юридически подготовленных субъектов, обладающим самыми широкими полномочиями, охватывающими все сферы государственной управленческой деятельности и

Согласно ст. 111 Конституции РФ и ст. 7 ФКЗ № 2 от 17 декабря 1997 г., Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы, из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида

на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. 3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. 4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом Российской Федерации: по заявлению Председателя Правительства Российской Федерации об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий.

Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства Российской Федерации в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации.

В ст. 8 ФКЗ № 2 от 17 декабря 1997 сказано, что случае временного отсутствия Председателя Правительства Российской Федерации его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

В случае освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации одному из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации на срок до двух месяцев

После назначения, Председатель Правительства РФ в недельный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, куда входят федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России и др. Он же предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 112). Конституция РФ не ограничивает число министров, а также число заместителей и первых заместителей Председателя Правительства РФ определяется самим Президентом РФ самостоятельно, так же самостоятельно Президент РФ определяет своим указом систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.[1]

Органы исполнительной власти - это самостоятельная ветвь в системе государственной власти, осуществляемая организационно-функциональную деятельность по реализации внутренней и внешней политики государства и обеспечению прав, свобод и законных интересов гражданского общества на всей территории Российской Федерации.

В Российской Федерации существуют два уровня органов исполнительной власти:

федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с этим, органы исполнительной власти классифицируются:

По организации:

  • - Исполнительные органы, формирование которых отнесено к ведению РФ в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ - Федеральные органы исполнительной власти. На уровне Федерации решаются вопросы об образованиина территориях субъектов РФ территориальных органов исполнительной власти и назначения соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий в субъектах Федерации (ст. 78 Конституции РФ).
  • - Исполнительные органы субъектов РФ, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующими статьями конституций автономных республик, уставов краев, областей и городов Федерального значения, отнесено к ведению субъектов РФ.

По характеру и объему компетенции:

  • - Органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, Правительства субъектов Федерации)
  • - Органы исполнительной власти отраслевой компетенции, осуществляющие функции управления по руководству подчиненными им отраслями (Министерство образования, Министерство здравоохранения, Министерство культуры и др.)
  • - Органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, выполняющие специальные функции, являющиеся общими для всех отраслей и сфер управления (Министерство экономического развития, Министерство финансов, Федеральное казначейство и др.).
  • - Органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности (Федеральная служба финансового мониторинга, МВД РФ и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов

  • - Коллегиальные органы, представляющие организационно оформленную группу лиц, принимающих решение большинством голосов (например, правительства, многие государственные комитеты и др.).
  • - Единоначальные органы принимают решения по вопросам, входящим в их компетенцию, в лице их руководителя (например, министерства, администрации краев, областей и т.д.).

По организационно-правовым формам на федеральном уровне различаются:

  • - Правительство РФ;
  • - федеральные министерства;
  • - федеральные службы РФ;
  • - федеральные агентства РФ;
  • - Главное управление специальных программ Президента,
  • - Гос. техническая комиссия при Президенте,
  • - Управление делами Президента.

Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть:

  • - правительства (советы министров, мэрии, администрации);
  • - министерства;
  • - комитеты;
  • - департаменты;
  • - главные управления,
  • - управления,
  • - отделы и иные органы.
  • - Классификация органов исполнительной власти может проводиться и по другим признакам:
  • - по порядку образования (избираемые, назначаемые);
  • - по источникам финансирования (видам бюджета).

Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти[2].

Если рассматривать в узком смысле, то органы исполнительной власти представляют собою следующее:

Федеральное министерство - самостоятельно осуществляет правовое регулирование, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. ФМ не вправе осуществлять функции по контролю

ГЛАВА 5

и надзору, правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба - осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, осуществляет специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью. ФС не имеет права осуществлять информационно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказывать платные услуги.

Федеральное агентство - осуществляет функции по оказанию государственных услуг, например, по управлению государственным имуществом, по архивному делу и др.. Функции федеральных агентств могут исполнять некоторые комитеты (например, Комитет имущественных отношений - КИО).

Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств (находящиеся в субъектах Федерации и отдельных регионах РФ) также входят в систему органов исполнительной власти РФ как элемент ее структуры.

В большинстве субъектов РФ (края, области, города федерального значения) основными структурными звеньями системы исполнительной власти являются Правительства, возглавляемые губернаторами ( в г. Москве - мэром).

Функции исполнительных органов государственной власти

Федеральное министерство, — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции:

  • а) по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
  • б) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
  • в) в установленной сфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;
  • г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
    • - утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
    • - вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;
    • - вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;
    • - вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
    • - во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
  • - назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
  • - назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
  • д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
    • - вносит в Правительство Российской Федерации предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;
    • - принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;
    • - вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;
    • - вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;
    • - назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

В следующую группу исполнительных органов государственной власти входят

Федеральная служба, — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

  • - в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;
  • - не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство, — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение

Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Структура федеральных органов исполнительных власти

21.05. 2012 года Президентом РФ был издан Указ № 636 (ред. от 29.12.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» , которым была установлена структура федеральных органов исполнительной власти и определена их подведомственность

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел Российской Федерации

- Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству

Министерство обороны Российской Федерации

- Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Министерство юстиции Российской Федерации

  • - Федеральная служба исполнения наказаний
  • - Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)

Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба)

Федеральное архивное агентство (федеральное агентство)

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство здравоохранения Российской Федерации

  • - Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения
  • - Федеральное медико-биологическое агентство

Министерство культуры Российской Федерации

- Федеральное агентство по туризму

Министерство образования и науки Российской Федерации

  • - Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
  • - Федеральное агентство по делам молодежи

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

  • - Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
  • - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
  • - Федеральное агентство водных ресурсов
  • - Федеральное агентство лесного хозяйства
  • - Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

- Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

  • - Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
  • - Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
  • - Федеральное агентство связи

Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

  • - Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарно-му надзору
  • - Федеральное агентство по рыболовству

Министерство спорта Российской Федерации

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации

Министерство транспорта Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

  • - Федеральное агентство воздушного транспорта
  • - Федеральное дорожное агентство
  • - Федеральное агентство железнодорожного транспорта
  • - Федеральное агентство морского и речного транспорта

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации

Федеральная служба по труду и занятости

Министерство финансов Российской Федерации

  • - Федеральная налоговая служба
  • - Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка
  • - Федеральная таможенная служба
  • - Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития Российской Федерации

  • - Федеральная служба по аккредитации
  • - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
  • - Федеральная служба по интеллектуальной собственности
  • - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
  • - Министерство энергетики Российской Федерации

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Одновременно, как мы видим, и в самой структуре федеральных органов исполнительной власти, в составе некоторых министерств, есть ряд органов исполнительной власти — федеральные агентства, либо федеральные службы, либо те и другие, деятельность которых носит подотраслевой характер.

При этом следует отметить, что отраслевые службы и агентства, как правило, имеют достаточную самостоятельность в вопросах своей функциональной деятельности.

Орган исполнительной власти представляет собою механизм государственного управления, имеющий внутреннюю структуру, действующий в строгом соответствии с нормами конституционного и административного права на определенной территории государства.

Все органы исполнительной власти, в своей управленческой деятельности, руководствуются, прежде всего, правовыми осно-

вами своей деятельности - правовыми принципами, которые находят свое отражение в нормах Конституции РФ и в Федеральных законах. Наиболее важное значение в управленческой деятельности органов исполнительной власти имеют конституционные принципы организации их деятельности. Вместе с тем, для различных видов исполнительной власти в федеральных законах, устанавливающих их правовой статус, существуют и такие принципы деятельности, которые имеют отношение к конкретным органам исполнительной власти, например к деятельности полиции.

Под правовыми принципами в юридической литературе понимаются наиболее важные теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общественных отношений и способствующие обеспечению национальной безопасности государства. Принципы государственного управления отражают наиболее существенные стороны организации деятельности органов исполнительной власти. В некоторых случаях принципы государственного управления и органов исполнительной власти имеют однотипные понятия, поскольку понятия органы исполнительной власти, органы государственного управления, механизм государственного управления носят идентичный характер.

Содержание принципов объективно выражает сущность управления, исполнительно-распорядительной деятельности, ее наиболее характерные черты. Будучи облеченными в форму правовых норм, принципы представляют собой общие положения, на которых ‘должно строиться и осуществляться управление. В этом качестве правовые принципы имеют значение правовых требований, обязательных к исполнению и соблюдению всеми без исключения органами исполнительной власти и их персоналом.

Вместе с тем, отмечает профессор А.П. Коренев: «некоторые принципы-идеи, оказывающие регулирующее воздействие на управление, не находят своего закрепления в законодательстве в виде соответствующих формулировок, следовательно, не всегда являются правовыми и специфическими для управления. К таким принципам-идеям относятся, например, гуманизм и социальная справедливость. Это — социальные принципы, носящие мировоззренческий характер. Идеи социальной справедливости

и гуманизм должны пронизывать всю исполнительную деятельность субъектов управления.

Цели и задачи не только предопределяют характер управленческой, исполнительной деятельности и систему ее принципов, но и сами соизмеряются с принципами. Цели — это то, на что направлена исполнительная деятельность, а принципы отвечают на вопрос, как, каким образом она осуществляется. Принципы оказьюают воздействие на формы, методы, структуру, кадры, процесс управления. В принципах находят свое выражение основные требования, предъявляемые к построению и организации аппарата управления, его подразделений и способам осуществления ими функций, относящихся к управлению, к стратегии, тактике и стилю работы, к характеру взаимоотношений между субъектами и объектами управления.

Принципы устанавливаются, формулируются людьми. Однако это не означает, что они носят субъективный характер. Принципы отражают сущность явлений и реальных процессов развития общественных отношений, т.е. они носят объективный характер.

Итак, принципы образуют основу управленческой, исполнительной деятельности. Из основы выводятся все остальные свойства и отношения. Какова принципиальная основа деятельности — такова и ее сущность.»[3]

Таким образом, принципы образуют основу деятельности органов исполнительной власти. Какова принципиальная основа их деятельности — такова и ее сущность.

В литературе по административному праву имеются различные точки зрения ученых на классификацию правовых принципов деятельности органов государственного управления и различные варианты перечня и трактовки этих принципов. Однако, как нам представляется, наиболее оптимальная классификация правовых основ деятельности органов исполнительной власти, выраженная в принципиальных установках, представлена в учебнике по административному праву А.П. Коренева.

Классификация принципов

«Принципы управления образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Ввиду этого эффективность управления достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Вместе с тем выделение того или иного принципа из системы дает возможность конкретно определить роль каждого принципа, что облегчает их практическое применение.

В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются общие (социально-правовые) и организационные принципы,

К общим (социально-правовым) принципам относятся те, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в управленческой деятельности независимо от уровня и места того или иного органа, от должности, занимаемой работником, осуществляющим управленческую деятельность. Важная роль этих принципов обусловлена тем, что они основополагают социальные (моральные, юридические) правила управленческой деятельности. Общими принципами являются: объективность, конкретность, эффективность, сочетание централизации и децентрализации, законность и дисциплина.

Объективность. Социальные процессы протекают в соответствии с объективными законами развития общества. Поэтому от субъекта управления требуются познание и умелое использование объективных закономерностей, учет реальных возможностей, фактического состояния общества. Эти требования и составляют суть принципа объективности. Управление может быть результативным: тогда, когда люди, познав объективные законы, сознательно используют их, «заставляют служить» самым насущным интересам. Следовательно, познание законов выступает в качестве необходимой предпосылки научного управления.

Принцип объективности требует анализа и учета фактического состояния дел, учета трудностей и противоречий, существующих в социальной среде. Кроме того, важно учитывать закономерности взаимодействия общества с природнойсредой, ибо природа, являясь важным источником средств к жизни, одновременно вносит в общественные процессы элементы случайности, нередко неблагоприятно отражающиеся на ходе социальных процессов.

Принцип объективности в управлении несовместим с субъективизмом, игнорирующим объективные условия, закономерности развития общества. Субъективный фактор может играть важную роль в управлении лишь тогда, когда он опирается на учет объективных, реальных условий, на объективные закономерности общественного развития. Субъективизм в социальном, в том числе и государственном управлении приводит к волевым, волюнтаристским необоснованным решениям, а стало быть, к заведомому их неисполнению. Он может привести к бесполезной затрате сил и средств, вызвать дезорганизацию процессов управления, подорвать доверие к субъекту управления.

Вместе с тем объективные законы общества сами по себе, вне сознательной деятельности людей, не обеспечивают результативность управления. Использование законов заключается в том, чтобы привести в соответствие с требованиями этих законов деятельность людей, использовать открытый закон во имя целей управления. Из сказанного следует, что использование законов общества представляет собой как связь объективных закономерностей и субъективных действий людей.

Таким образом, содержанием принципа объективности являются изучение закономерностей общественного развития, научное определение путей и способов использования законов общества субъектом государственного управления (субъективным фактором) в целях обеспечения оптимального управления, эффективной исполнительной деятельности государства.

Научность в управленческой, исполнительной деятельности выражается в применении научных методик сбора, анализа и синтеза информации о состоянии объекта управления (сферы, отрасли управления). Для обработки и хранения информации используются электронно-вычислительные машины. Научность предполагает:

  • - анализ информации;
  • - выявление актуальных проблем;
  • - прогнозирование;
  • - выработку оптимальных вариантов разрешения проблем;
  • - избрание наиболее эффективных путей и средств выполнения намеченных программ;
  • - комплексный, системный подход к решению вопросов, определению путей достижения целей исполнительной деятельности, которые позволили бы их достигнуть при наименьших затратах сил и средств;
  • - оптимальное определение и правовое закрепление функциональных обязанностей работников;
  • - совершенствование структуры аппаратов и служб органов исполнительной власти;
  • - научную организацию труда в органах исполнительной власти, использование автоматизированных систем управления и других научно-технических средств.

Принцип объективности предполагает использование выводов и рекомендаций науки в повседневной управленческой практике, изучение и обобщение собственного опыта, реалистическую объективную оценку последствий принимаемых решений для того, чтобы своевременно выявить и применить все положительное, оправдавшее себя на практике, а также творчески использовать отечественный и зарубежный опыт организации и управления.

Конкретность. Объективные закономерности в повседневной, конкретной жизни проявляются через действия людей, которые своим поведением стремятся достичь определенной цели. Следовательно, к числу принципов управления относится принцип конкретности. Суть этого принципа состоит в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится. При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об обобщенной систематизированной и объективной информации. Информация, ее объем, количество, направленность, необхо-

димость и достаточность должны соответствовать функциям, которые осуществляют конкретный субъект управления.

Достоверная информация позволяет установить конкретные формы проявления в данных условиях тех или иных общественных закономерностей и определить в соответствии с этим цели и действия людей, т.е. конкретизировать пути и средства достижения целей управления.

Эффективность. Суть данного принципа заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономика, образование, культура, безопасность, оборона, внутренние дела и т.д., связано с материальными и духовными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому управление, как и всякая общественно полезная деятельность людей, должно осуществляться рационально, эффективно. К критериям эффективности, которые применяются на практике, обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач, сроки окупаемости и др.

Требования данного принципа управления состоят в оптимизации решений, т.е. в разработке различных вариантов решений, их сопоставлении и выборе наилучшего варианта. Задача субъекта управления состоит в том, чтобы выявить и исследовать варианты решений, которые с возможно большей степенью вероятности ведут к достижению цели при наличии находящихся в распоряжении субъекта управления сил и средств. Кроме того, эти варианты должны учитывать внешние и внутренние условия, возможно больший круг возбуждающих воздействий среды функционирования на систему управления, социальные последствия того или иного решения, а также интересы работников, принадлежащих к системе управления.

Наряду со средствами оптимизации управления большое значение имеет избрание эффективных методов управленческого воздействия, стимулирования, материальной заинтересованности предоставления исполнителям простора для разумной инициативы и самостоятельности, установления ответственности за результаты своей работы.

Эффективность являет собой, таким образом, важный принцип государственного управления, исполнительной деятельности, который обеспечивает оптимальное функционирование системы управления, способствует решению задач, стоящих перед субъектом управления, достижению намеченных целей управления.

Сочетание централизации и децентрализации. Этот принцип имеет важное значение в таком федеративном государстве, как Россия. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными субъектами управления и субъектами управления республик в составе России, краев, областей, округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется на основе Конституции, Федеративного договора и иных актов о разграничении между указанными субъектами компетенции. Законодательством признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно. Этим достигается сочетание интересов государства и местного самоуправления. Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления за состояние дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой к мелочной опеке, к ограничению самостоятельности’ нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.

Федеральные субъекты управления определяют приоритетные направления развития разрабатывают и реализуют комплексные программы, проводят научные исследования, участвуют в разработке правил, стандартов и иных нормативов в той или иной сфере управления, составляют и осуществляют республиканские межрегиональные программы кадрового обеспечения сферы или отрасли управления н т.д. Однако в едином центре нельзя эффективно решить многочисленные проблемы управления, учесть условия и особенности субъектов федерации, результаты труда органа, коллектива. Это достигается путем децентрализации оперативных функций управления, предоставления нижестоящим субъектам управления самостоятельности в решении повседневных текущих дел и вопросов управления, повышения их ответственности за состояние дел в соответствующемрегионе, учреждении, организации, предприятии (объединении), трудовом коллективе.

Принцип сочетания централизации и децентрализации организационно обеспечивается системой двойного подчинения объектов управления, т.е. подчиненностью по вертикали и горизонтали. Подчинение по вертикали обеспечивает необходимое единство в основных вопросах, имеющих общегосударственное (общероссийское) значение для сферы управления. Подчинение по горизонтали позволяет учитывать местные (региональные) условия и особенности при осуществлении управления. Так, органы внутренних дел, осуществляя функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, руководствуются в своей деятельности не только законами и актами федеральных органов, но и актами субъектов федерации, а также актами органов местного самоуправления.

Централизация и децентрализация реализуются также в сочетании единоначалия и коллегиальности в управлении. При выработке управленческого решения руководитель должен считаться с мнением специалистов, нацеливать их на разработку вариантов решений, производить экспертную оценку проектов решений. Это не только не подрывает, но и повышает его авторитет. Руководитель, чувствуя за собой поддержку коллектива, повышает взаимную взыскательность и требовательность в коллективе за выполнение порученного задания.

Законность и дисциплина. Законность как принцип управления, исполнительной деятельности, означает строгое и неуклонное соблюдение и исполнение субъектами и объектами управления законов и подзаконных нормативных и иных актов государственных органов. Законность выражается в обязанности каждого субъекта и объекта управления действовать в установленных пределах, т.е. в пределах своей компетенции. С принципом законности: тесно связана дисциплина.

Сущность дисциплины как принципа управления состоит в исполнении обязанностей, возложенных на систему управления, которые содержатся в нормах и правилах, установленных полномочными субъектами управления, а также в исполнении индивидуальных предписаний (актов) субъектов управления теми,

к кому они адресованы. Государственная дисциплина — это добросовестное исполнение обязанностей по должности, а также обязанностей, установленных полномочными государственными органами.

Соблюдение законности и дисциплины составляет главное условие эффективности управления. Нарушение законности и дисциплины наносит ущерб государству и обществу. Злоупотребление властью, служебным положением и совершение иных противоправных действий влекут для субъекта управления установленную законом ответственность. Невыполнение предписаний, указаний, решений может служить основанием для привлечения объекта управления (исполнителя) к дисциплинарной или иной ответственности.

Организационные принципы управления, исполнительной деятельности, включают в себя две группы.

К первой группе относятся принципы: отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойного подчинения.

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того или иного вида управленческой деятельности образуются соответствующие органы и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления управления той или иной отраслью формируется специальный аппарат, орган исполнительной власти (министерство, департамент, служба). Отраслевой принцип обеспечивает единство государственной политики, проводимой в соответствующей отрасли, рациональное использование сил и средств, более эффективное внедрение достижений науки и техники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов.

Территориальный принцип. Суть этого принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области, округе, городе, регионе).

Линейный принцип. Его применение обеспечивает такой тип организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность, при котором каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления. При таком построении каждый подчиненный имеет лишь одного непосредственного начальника, в компетенции которого находятся все вопросы деятельности подчиненного. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников и где работа относительно не сложна и не требует узкой специализации. Наиболее часто на этом принципе строятся низовые аппараты при управлении непосредственно исполнителями, которые не имеют подчиненных. В частности, линейный принцип положен в основу организации органов внутренних дел.

Функциональный принцип. На основе этого принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления, способствует достижению согласованности и необходимого единообразия в деятельности отраслевых систем управления. В соответствии с рассматриваемым принципом формируются органы государственного управления; занимающие надведомствен-ное положение и осуществляющие ту или иную межотраслевую функцию государственного управления (статистика, стандартизация, метрология, сертификация и др.). Эти органы наделяются соответствующими полномочиями. Их указания по вопросам, связанным с осуществлением своих функций, являются обязательными независимо от ведомственной подчиненности того или иного органа отраслевой компетенции.

Функциональный принцип применяется также при сложных структурах аппаратов исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии лично реализовать все функции органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции — кадровую, финансовую, материально-техническую (хозяйственную), функцию планирования работы органа идр. Применение при создании структуры аппарата органа исполнительной власти функционального принципа позволяет руководителю разрешать конкретные вопросы через функциональные подразделения. Функциональный принцип обеспечивает специализацию труда, квалифицированное решение вопросов, повышает действенность контроля, упрощает работу руководителей. При этом важно, что функциональные аппараты оказывают управленческое воздействие на объект управления не непосредственно, а через руководителя органа, в состав которого они входят.

Принцип двойного подчинения. Как уже указывалось, этот принцип обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов федерации, региональных органов исполнительной власти.

Во вторую группу организационных принципов входят: рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, ответственность субъектов этой деятельности за результаты их работы, сочетание единоначалия и коллегиальности.

Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым 5.5. органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.

Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение служебных обязанностей они могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности. Установление ответственности способствует повышению качества и эффективности работы, воспитывает добросовестное отношение к служебным обязанностям, требовательность руководителей к подчиненным, чуткое и внимательное отношение к людям.

Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительной власти, например Правительством Российской Федерации, а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единоначальными органами, скажем, министерствами. Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсуждением основных вопросов исполнительной деятельности на совещательном органе — коллегии, оперативном совещании. Это позволяет избегать одностороннего, субъективного принятия решений.»[4]

  • [1] См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 №314 (ред. от 07.12.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
  • [2] Указ Президента РФ от 21.05.212 №63 (ред. от 29.12.2016) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
  • [3] Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. М.: МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-М», 1999. С. 16.
  • [4] См. Там же. С. 16-25
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >