Нормативно-правовое обеспечение экологического регулирования в Российской Федерации

Правовое регулирование вопросов охраны окружающей среды в нашей стране

Экологическое законодательство представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих экологические правовые отношения в обществе. Современная система экологического законодательства в Российской Федерации отличается сложной структурой. Она состоит из конституционных норм, международных норм, норм федерального природоохранного и гражданского законодательства, подзаконных (правовых и нормативных) актов, нормативно-правовых и нормативно-технических норм.

Высшим уровнем системы российского экологического законодательства выступает основной закон Российской Федерации — ее Конституция (принята 12 декабря 1993 г.). Конституция РФ устанавливает права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды, определяет право собственности на природные ресурсы, регулирует взаимоотношения между федеральными и местными органами управления в области охраны природы. В ней закреплено право гражданина РФ на «...благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42). В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законодательством, применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).

Первый уровень системы российского экологического законодательства составляют две подсистемы: природоохранное законодательство общего назначения и природоохранное законодательство природоресурсной направленности.

Природоохранное законодательство общего назначения — это подсистема законодательства, включающая комплексные федеральные законы. Основным комплексным законодательным актом является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10.01.2002). К числу комплексных законов относятся также Федеральный Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (№ 52-ФЗ от 30.03.1999), Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (№ ЗЗ-ФЗ от 14.03.1995), Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (№ 174-ФЗ от 23.11.1995), Федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха» (№ 96-ФЗ от 04.05.1999), и «Об отходах производства и потребления» (№ 89-ФЗ от 24.06.1998) и некоторые другие законы.

Природоохранное законодательство природоресурсной направленности обеспечивает регулирование общественных отношений по использованию и охране различных природных объектов — земель, недр, вод, лесов, животного мира. Данная подсистема представлена Земельным кодексом РФ (№ 136-ФЗ от 25.10.2001), Водным кодексом РФ (№ 74-ФЗ от 03.06.2006), Лесным кодексом РФ (№ 22-ФЗ от 29.01.1997), Федеральным законом «О животном мире» (№ 52-ФЗ от 24.04.1995), Федеральным законом «О недрах» (№ 2395-1 от 21.02.1992) и др.

Правовые нормы, связанные с охраной окружающей среды, содержатся также в законах, относящихся к смежным отраслям права (Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (№ 116-ФЗ от 21.07.1997), «О пожарной безопасности» (№ 69-ФЗ от 21.12.1994), Градостроительный кодекс (№ 190-ФЗ от 29.12.2004), Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (№ 128-ФЗ 08.08.2001), Федеральный закон «О техническом регулировании» (№ 184-ФЗ от 27.12.2002) и др.

Отметим, что в законодательные акты вносятся изменения и дополнения другими законодательными актами, поэтому эти законы актуальны в новых редакциях. Например, в актуальной с 1 января 2016 г. редакции ФЗ № 7 «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 внесен целый ряд поправок (№ 458-ФЗ от 29.12.2014, № 2ОЗ-ФЗ от 29.06.2015, № 233-ФЗ от 13.07.2015, № 357-ФЗ от 28.11.2015, № 404-ФЗ от 29.12.2015 и др.).

Ответственность за экологические правонарушения. В российском праве выделяется несколько видов ответственности за экологические нарушения и преступления: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная. Нормы ответственности закреплены в Уголовном, Гражданском кодексах и Кодексе об административных правонарушениях.

Дисциплинарной является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе. Она может применяться руководителем предприятия по итогам проверки финансово-хозяйственной деятельности, причинившей экологический ущерб (но не позднее двух лет со дня совершения проступка) или как реакция на соответствующее обращение государственных органов.

Кодекс об административных нарушениях содержит несколько десятков статей, посвященных охране окружающей среды. Административная ответственность наиболее часто употребляема в области охраны окружающей среды. Однако административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении (например, загрязнении) — двух месяцев со дня его обнаружения.

Гражданско-правовая ответственность предполагает возмещение вреда, которое производится добровольно или по решению суда/арбит-ражного суда. Самым трудным в случаях с загрязнением окружающей среды является доказательство причинной связи между действиями/без-действием причинителя вреда и наступившими последствиями.

Уголовная ответственность предусмотрена Уголовным кодексом РФ за общественно опасные деяния, связанные с преступлениями против охраны окружающей среды. Максимальное наказание — срок до 20 лет лишения свободы предусмотрен за «экоцид» — массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

Нормы федеральных законов содержат, как правило, рамочные требования, т.е. устанавливают лишь общие принципы деятельности. В целях реализации норм федеральных законов принимаются подзаконные нормативно-правовые акты различного уровня, содержащие конкретные требования, соблюдение которых поддается контролю.

Второй уровень системы природоохранного законодательства РФ. Данный уровень представлен подзаконными нормативными правовыми актами: Президента РФ; Правительства РФ; министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

Вставка 1

Государственная регистрация правовых актов в Минюсте РФ

Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц. По юридической силе нормативно-правовые акты министерств и ведомств (приказы, решения, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения) уступают актам Правительства РФ. Подзаконные нормативные правовые акты весьма многочисленны, нередко противоречат друг другу. Для упорядочения вступления в силу нормативных правовых актов применяется порядок, устанавливающий необходимость их государственной регистрации в Минюсте РФ. Вступление в силу этих актов происходит только после их опубликования в «Российской газете» и на сайтах www.rg.ru,www.npaBO.roc.py,www.pravo.gov.ru. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и применения санкций.

Важную роль в качестве источников экологического права играют ГОСТы — государственные стандарты, СНиПы — строительные нормы и правила, СПы — свод правил по строительству, ГНы— гигиенические нормативы, СанПиНы — санитарные нормы и правила.

Третий уровень системы природоохранного законодательства РФ представляют законы и нормативные правовые акты субъектов РФ. К числу полномочий субъектов РФ с точки зрения правовой регламентации охраны окружающей среды относятся:

  • — принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;
  • — право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;
  • — обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
  • — предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
  • — право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;
  • — право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления относятся главным образом к области земельных отношений (для земель, находящихся в муниципальной собственности) и организации сбора, вывоза, переработки отходов.

Реформирование природоохранного законодательства в Российской Федерации в 2013—2016 гг. В этот период принят ряд федеральных законов, вносящих кардинальные изменения в природоохранное законодательство РФ. В табл. 1 представлен краткий обзор принятых документов.

Таблица 1

Краткий обзор изменений в природоохранном законодательстве РФ

Нормативный акт

Основные положения нормативного акта

1

№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (от 28.06.2014)

Устанавливает правовые основы стратегического планирования. Новым стратегическим документом становится Стратегия пространственного развития России, на основе которой будут разрабатываться Схема территориального планирования РФ и стратегии социально-экономического развития макрорегионов. В единую систему стратегического планирования включаются и муниципальные образования

2

№ 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (от 21.07.2014) в редакции № 458-ФЗ от 29.12.2014

Меняет понятийную базу природоохранного законодательства, вводит принцип нормирования на основе наилучших доступных технологий и категоризацию объектов хозяйственной деятельности в зависимости от уровня воздействия на окружающую среду и т.д.

3

№ 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»

(от 21.07.2014) в редакции

№ 499-ФЗ от 31.12.2014

Содержит изменения норм Земельного кодекса РФ в отношении охраны земель, государственного мониторинга земель, государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, отменяет производственный земельный контроль (Росреестра), устанавливает новые формы контроля (административное обследование объектов земельных отношений и общественный земельный контроль)

4

№ ЗО7-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты РФ» (от 14.10.2014)

Устанавливает новую форму контроля — плановые (рейдовые) осмотры особо охраняемых природных территорий, лесных и земельных участков, охотничьих угодий, акваторий и др.

5

№ 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» и отдельные законодательные акты РФ» (от 22.10.2014)

Устанавливает, что объекты культурного наследия являются объектом историко-культурной экспертизы (если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии таких объектов)

6

№ 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов» (от 29.12.2014)

Вводит систему регулирования в области обращения с отходами (в том числе устанавливает так называемый экологический сбор), расширяет сферу лицензирования деятельности по обращению с отходами, вводит новую систему обращения с ТК.О, в частности, должны появиться региональные операторы

Окончание табл. 1

Нормативный акт

Основные положения нормативного акта

7

№ 206-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования регулирования лесных отношений» (от 29.06.2015)

Содержит уточнение порядка предоставления лесных участков и заключения договоров аренды лесного участка и в отношении изменения и расторжения таких договоров. Типовая форма договора аренды лесного участка утверждается Правительством РФ

8

№ 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» (от 31.12.2014)

Содержит нормы по упорядочению изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

9

№ 244-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (от 13.07.2015)

Совмещает понятия «береговая линия» и «граница водного объекта» и предусматривает требования к их регистрации в реестре объектов недвижимости

И

№ 208-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (от 29.06.2015)

Усиливает меры ответственности по анадромным видам рыб (обитающим в пресных водоемах)

Источник', составлено автором.

Принятые законы существенно меняют всю конфигурацию системы охраны окружающей среды в нашей стране. Однако на сегодняшний день трудно в полной мере оценив эти изменения, поскольку большинство принятых документов носит рамочный характер. Только после выхода многочисленных подзаконных актов и появления результатов правоприменительной практики можно будет оценить эффективность и жизнеспособность новой системы. Более подробно вносимые изменения обсуждаются в соответствующих разделах.

Вставка 2

Органы управления охраной окружающей среды в Российской Федерации

Выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в данной сфере осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии РФ. В ведении министерства находятся:

  • - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), осуществляющая функции надзора и контроля в сфере природопользования;
  • - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере промышленной безопасности;
  • -Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), осуществляющее функции по оказанию государственных услуг управления государственным имуществом в сфере водных ресурсов;
  • -Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), осуществляющее функции по оказанию государственных услуг управления государственным имуществом в сфере недропользования;
  • -Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), осуществляющая функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

Кроме вышеперечисленных органов, властные полномочия в области охраны окружающей среды имеет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), которая осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, защиты прав потребителей на потребительском рынке.

Таким образом, экологические нормы и требования в Российской Федерации устанавливаются законодательными, нормативно-правовыми, нормативно-техническими и нормативно-методическими актами, регулирующими вопросы природопользования и охраны окружающей среды. Источниками современного природоохранного законодательства являются: Конституция РФ, Кодексы и Федеральные законы; международные договоры РФ; нормативные Указы и Распоряжения Президента РФ; нормативные Постановления и Распоряжения Правительства РФ; Конституции, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; нормативные правовые акты министерств и ведомств; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; судебные решения.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >