Обобщающее сравнение построенных сценариев

Несмотря на то что повышение жесткости институциональных условий приводит к существенному (кратному) повышению затрат государства, связанных с мониторингом различных технологических и экономических показателей разработки месторождения, выгоды государства от такого преобразования налоговой системы и институциональных условий возрастают в еще большей степени.

Сценарий базовый - наименьшие затраты на мониторинг, но и доходы относительно невысоки, так как значительное число месторождений не разрабатывается.

Сценарий 1 - издержки государства растут, так как растет количество разрабатываемых месторождений, но отсутствие эффективной системы контроля за показателями разработки приводит к тому, что льготами пользуются все вводимые в разработку месторождения. Результат - издержки растут в связи с увеличением объектов разработки, налоги все же выше, чем в базовом сценарии.

Сценарий 2 - повышается жесткость институциональных условий в сфере недропользования, в результате чего в большей степени возрастают издержки государства. Налоговые поступления становятся еще выше, несмотря на то, что количество разрабатываемых месторождений остается прежним (по сравнению с дифференциацией без повышения жесткости институциональных условий). Благодаря повышенному контролю государства в сфере недропользования, льготами пользуются лишь «проблемные» месторождения, которые не разрабатываются при недифференцированном подходе к налогообложению.

Сценарий 3 - повышается жесткость институциональных условий и в сфере недропользования, и в сфере налогообложения и применяется экономический подход к дифференциации налогообложения. В результате - самые высокие издержки государства на контроль и мониторинг, количество налогов сопоставимо со сценарием 2, количество разрабатываемых месторождений несколько ниже.

Проблема контроля наиболее остро стоит в отношении измерения экономических и финансовых показателей. Не случайно ведь, что даже исторически сложилось так, что гибкие системы налогообложения в НГС первоначально строились на основе производственного подхода (США, Канада) и лишь в последние 20 - 30 лет стали формироваться системы, включающие развитые элементы экономического подхода (Великобритания, Норвегия). Поэтому при разработке практической методики, включающей элементы дифференциации налогообложения по экономическим признакам, очень важно не выйти за рамки допустимых требований по администрированию. В самом простом случае указанные рамки должны соответствовать существующим нормам и правилам ведения бухгалтерского учета, налогового и финансового контроля.

По мерс ужесточения институциональных условий наблюдается нелинейный ускоряющийся рост издержек государства, связанных с поддержанием соответствующего режима налогообложения и недропользования, и замедляющийся рост величины дополнительных выгод. Максимальный уровень издержек характерен для сценария полноценной реализации системы гибкого налогообложения, основанной на экономическом подходе (включая налог на сверхприбыль). При этом естественным образом снижается уровень рентабельности освоения месторождения для недропользователя, приближаясь к минимально допустимому значению (15 %).

Отсюда следует вывод, что реализация гибких подходов к налогообложению НГС должна происходить поэтапно, а каждый ее шаг должен быть синхронизирован с мероприятиями по реформированию других элементов системы регулирования, с развитием рынка УВС. Необходим учет взаимосвязанности и взаимообусловленности норм и правил в сфере налогообложения и сфере пользования недрами. Выгоды государства и недропользователей зависят не только от того, на основе каких налогов построена система налогообложения, но также и от степени развития системы государственного регулирования НГС, включая мониторинг и контроль как в сфере недропользования, так и налогообложения.

Действующая в настоящее время в НГС унифицированная (негибкая) налоговая система соответствует современным российским условиям: при относительно мягких институциональных условиях гибкие налоговые системы не будут эффективными. Дифференциация налоговой системы должна проводиться с одновременным усилением государственного контроля как в сфере недропользования, так и в сфере налогообложения. Отсутствие должного контроля хотя бы в одной из названных сфер нейтрализует усилия государства по реализации гибких налоговых систем - особенно построенных на экономических принципах.

Производственный подход к дифференциации налогообложения становится достаточно эффективным при жестких институциональных условиях в сфере недропользования. При этом возрастают специфические трансакционные издержки государства, связанные с мониторингом и контролем процессов разработки месторождений, но сокращаются издержки, вызванные оппортунистическим поведением недропользователей - «управлением» производственными показателями, «оптимизацией» уровня налоговой нагрузки. Рост социально-экономических выгод сочетается с приемлемым уровнем рентабельности освоения месторождения для инвестора. Важным условием является то, что повышение жесткости институциональных условий применительно к месторождениям, находящимся на поздних стадиях освоения, и низкорентабельным объектам должно быть обязательным образом компенсировано повышением гибкости системы налогообложения. В этом случае общество в целом и нефтегазовые регионы в частности получат реальные дополнительные социально-экономические эффекты (вместо гипотетических прямых налоговых выгод).

Выводы

  • 1. Система налогообложения нефтегазового сектора экономики России претерпевала изменения в зависимости от изменения внешних условий. Но при этом налоговая система фактически так и не перешла от налогообложения валового дохода к рентному налогообложению. Институциональные условия в то же время характеризовались как достаточно мягкие. Нет достаточно эффективной системы мониторинга технологических и экономических показателей разработки нефтегазовых месторождений. В связи с этим ограничены возможности реализации гибких систем налогообложения.
  • 2. В рамках разработанного методического подхода проведена оценка различных направлений формирования налоговых систем в нефтегазовом секторе экономики. При расчетах с использованием модели разработки нефтегазового месторождения показано, что в настоящее время наибольшие выгоды для государства имеет реализация производственного подхода к дифференциации налогообложения. Налоговые поступления при осуществлении экономического подхода к дифференциации налогообложения сопоставимы с налоговыми поступлениями при производственном подходе, издержки же реализации первого подхода существенно выше.
  • 3. В современных российских условиях следование третьему сценарию - дифференциация НДПИ при повышении жесткости институциональных условий в сфере недропользования - может иметь наиболее высокую отдачу. В стратегическом аспекте система должна развиваться от простого к сложному. Поэтому введение дифференцированного налога на добычу полезных ископаемых и повышение жесткости институциональных условий представляется наиболее целесообразным. Во-первых, преобразования будут проводиться постепенно, повышение степени жесткости институциональных условий проводится только в сфере недропользования, не затрагивая пока налогообложение. Во-вторых, выгоды от реализации производственного и экономического подходов к дифференциации налогообложения сопоставимы и приблизительно равны и по структуре, и количественно. В-третьих, количество разрабатываемых месторождений существенно увеличивается, что приведет к увеличению количества занятых в нефтедобыче и смежных отраслях.
  • 4. Как следует из полученных результатов расчетов, в практическом плане целесообразно распространить льготы по НДПИ на все новые нефтегазовые месторождения в России, вводимые в разработку, на условиях, аналогичных тем, что предусмотрены поправками к Налоговому кодексу для месторождений Восточной Сибири и Якутии. При этом в качестве факторов, на которых основывается дифференциация (предоставление налоговых каникул по НДПИ), следует использовать технологические показатели разработки, а именно величину начальных извлекаемых запасов и продуктивность месторождений.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >