Предупреждение легализации преступных доходов

Пути оптимизации государственного контроля и надзора за исполнением законодательства о противодействии легализации преступных доходов

Совершенствование деятельности органов государственного контроля в рассматриваемой сфере зависит от наличия и надлежащего использования полномочий по выявлению нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов и привлечению нарушителей к ответственности, улучшению взаимодействия контролирующих органов между собой и с правоохранительными органами.

Основным условием успешной реализации органами государственного контроля и надзора задачи противодействия легализации преступных доходов является соблюдение принципа конструирования объема полномочий применительно к предмету контроля и надзора. Но, как показывает изучение правоприменительной деятельности, совокупность полномочий, которой в настоящее время обладают органы государственного контроля и надзора, не всегда соответствует указанному принципу.

Нуждаются в расширении полномочия по выявлению нарушений законодательства о противодействии «отмыванию» и применению мер ответственности, требуют развития полномо6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора

чия, направленные непосредственно на предупреждение незаконной деятельности.

На основании анализа законодательства и существующей практики необходимо выработать ряд рекомендаций, направленных на определение оптимальной совокупности прав и обязанностей органов государственного контроля, которая позволит не только повысить эффективность контрольной деятельности, но и обеспечит защиту прав юридических и физических лиц при проведении контроля. Другим важным вопросом в работе органов государственного контроля является улучшение ее организации, совершенствование взаимодействия указанных органов с сообществами предпринимателей.

Для ряда органов государственного контроля актуально расширение полномочий по проведению проверок. Согласно ст. 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России в процессе осуществления функций банковского регулирования и надзора проводит проверки кредитных организаций. Служащие Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.

Однако Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации. В то же время в территориальные учреждения Банка России поступает различная банковская отчетность, показатели которой в ряде случаев указывают на необычные операции (например, кредитная организация на протяжении нескольких месяцев показывает количество выданных физическим лицам наличных денег или перечисленных за рубеж денежных средств в три-четыре раза больше, чем за аналогичный период прошлого года; велика вероятность того, что эти операции осуществляются с целью отмывания преступных доходов, однако правовой основы для внеплановой проверки кредитной организации территориальным управлением Банка России нет, что снижает эффективность дистанционного банковского контроля). На этот недостаток обратили внимание и эксперты ФАТФ.

Представляется необходимым предоставить Банку России право проводить повторные проверки по вопросам противодействия «отмыванию» за годовой период.

Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов

Контрольные полномочия Пробирной палаты России также нуждаются в расширении и более четкой регламентации.

Эксперты ФАТФ отмечают, что их беспокоит факт отсутствия у Пробирной палаты России реальных полномочий и ресурсов в вопросах противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в сфере торговцев драгоценными металлами и камнями.

Применение мер ответственности за нарушения законодательства о противодействии легализации должно основываться на принципах справедливости, равенства всех перед законом и одновременно способствовать решению задачи обеспечения законности в экономике и защите прав добросовестных бизнесменов. Поэтому органы государственного контроля должны обладать достаточными полномочиями для устранения с рынка организаций, не желающих исполнять требования закона, но в то же время не мешать законной предпринимательской деятельности.

Эксперты ФАТФ в своем отчете по России в 2008 г. отмечают, что «полномочия применять санкции, как и сами санкции, в целом абсолютно недостаточны. Банк России, являясь единственным надзорным органом с полномочиями применять санкции, указал, что его полномочия слишком ограничены, чтобы эффективно исправить недостатки в вопросах соответствия с требованиями противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Группа экспертов полностью согласилась с мнением Банка России. Росфинмониторинг и Росстрахнадзор выразили несогласие с экспертами относительно того, что их полномочия весьма ограничены, несмотря на тот факт, что ни один из этих инспекционных органов вообще не имеет (прямых) полномочий применять санкции».

В целях оптимизации полномочий органов государственного контроля по применению мер ответственности необходимо внести в Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» дополнение, предусматривающее в качестве одного из оснований для отзыва лицензии нарушение организацией в течение 1 года требований, предусмотренных ст. 6,

1

  • 6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора
  • 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».

Следует отметить, что законы, регламентирующие деятельность органов государственного контроля в данной сфере, предусматривают в качестве основания для отзыва лицензии неоднократное нарушение организацией в течение 1 года требований, предусмотренных ст. 6, 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». С одной стороны, положение о неоднократности нарушений защищает права организации от необоснованного отзыва лицензии, однако в случае недобросовестности корпорации государственные службы зачастую для применения мер ответственности вынуждены ждать совершения нескольких правонарушений, в том числе грубейших, что резко снижает эффективность контрольной деятельности.

Представляется необходимым расширить полномочия органов государственного контроля по отзыву лицензии в случае однократного, но грубого нарушения закона.

В целях повышения эффективности взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов высказывается мнение о переподчинении Росфинмониторинга МВД или ФСБ России с передачей ряда функций Банку России1. Представляется, что подобная реорганизация отрицательно скажется на деятельности финансовой разведки, база данных будет разделена между двумя ведомствами, что затруднит выявление схем «отмывания» из-за невозможности оперативно обмениваться информацией.

Отметим, что идея подчинения финансовой разведки МВД России обсуждалась еще при принятии закона о противодействии легализации преступных доходов и до сих пор поддерживается некоторыми работниками органов внутренних дел. С одной стороны, такая организация, подобная германской, британской или белорусской, может повысить эффективность выявления легализации преступных доходов. Однако в российских условиях существует высокий риск

Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов злоупотреблений конфиденциальной банковской информацией со стороны правоохранительных органов.

Современный статус Росфинмониторинга позволяет ему решать задачи выявления операций, связанных с «отмыванием», повышения эффективности взаимодействия с правоохранительными органами.

В ходе реализации контрольных полномочий по противодействию легализации преступных доходов государственные органы столкнулись с проблемой разделения компетенции по привлечению нарушителей к ответственности. Контроль исполнения физическими и юридическими лицами закона о противодействии легализации преступных доходов осуществляется надзорными органами в соответствии с их компетенцией, а также Росфинмониторингом в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. При осуществлении контроля государственные органы используют свои полномочия по проведению проверок, применению мер ответственности (например, отзыв лицензии).

Соответствующими полномочиями по привлечению организаций и должностных лиц к административной ответственности за нарушение законодательства о противодействии легализации преступных доходов обладает Росфинмониторинг (ст. 15.27 КоАП РФ). Однако служба не привлекает к административной ответственности банки, информируя о нарушениях Банк России. Такое распределение обязанностей связано с позицией Банка России, в соответствии с которой меры принуждения к кредитным организациям при выявлении в их деятельности нарушений требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» применяются исключительно Банком России1. Для этого используются полномочия, предусмотренные ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В случае применения мер принуждения территориальные учреждения Банка России должны действовать в соответствии с порядком применения мер, предусмотренном Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»1.

Однако при таком подходе возникает конкуренция норм банковского законодательства и законодательства о противодействии легализации преступных доходов.

Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа в своих постановлениях от 25 июля 2007 г., 30 июля 2007 г. № КА-А40/7035-07 указал, что банк при нарушении законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, должен нести ответственность по ст. 15.27 КоАП РФ. Банк России не является государственным органом, полномочным привлекать кредитные организации к ответственности за данное правонарушение согласно ст. 23.62 КоАП РФ и п. 5.1 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу (утв. постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307[1] ).

Подобные разногласия демонстрируют разобщенность органов государственного контроля в сфере противодействия легализации преступных доходов, где каждый государственный орган реализует задачу противодействия «отмыванию» своими силами и средствами, без соответствующей координации.

Не обладая полномочиями по привлечению должностных лиц и организаций к административной ответственности за нарушения законодательства о противодействии «отмыванию», органы контроля в то же время не направляют соответствующие материалы в Росфинмониторинг, применяя иные меры ответственности к юридическим лицам в пределах своей компетенции. При этом руководители компаний-нарушителей к ответственности не привлекаются, что позволяет им продолжать противоправную деятельность.

Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов

Существующие соглашения между Росфинмониторингом и другими контролирующими органами проблему не решают, так как их исполнение контролируется слабо.

Видится несколько путей решения проблемы. В законодательстве возможно предусмотреть обязанность для контролирующих органов передавать в Росфинмониторинг материалы о правонарушениях для привлечения организаций и должностных лиц к административной ответственности. Однако Росфинмониторинг не обладает знанием специфики противодействия «отмыванию» в различных сферах экономики, и передача материалов может привести к нарушениям сроков привлечения к административной ответственности.

Представляется, что устранению подобной коллизии в большей степени будет способствовать делегирование контролирующим органам права привлечения организаций и должностных лиц к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ.

Учитывая, что данной статьей не предусмотрено применение меры ответственности в виде отзыва лицензии, органы контроля не должны лишаться подобного полномочия.

Однако, как показывает практика, даже отзыв лицензии не всегда эффективен в целях противодействия легализации преступных доходов. Зачастую руководители и служащие банка, у которого отозвали лицензию, просто переходят в другую организацию, где продолжают работать с нарушением закона, укрывая подозрительные операции.

В целях предупреждения легализации преступных доходов необходимо развитие соответствующих полномочий органов государственного контроля, направленных на противодействие проникновению криминальных элементов в финансовые организации.

Россия в ходе последних оценочных процедур по предотвращению отмывания преступных доходов и финансирования терроризма подвергалась экспертами ФАТФ критике за то, что финансовые институты находятся во владении криминалитета, ряд банков фактически находится под управлением и контролем (подозреваемых) уголовников или их доверенных лиц без уголовного прошлого. Сложившееся положение не соответствует Рекомендации 23 ФАТФ, в которой указывается на необходимость предотвращения случаев, когда преступники или их сообщники являются держателями или

6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора собственниками большого или контрольного пакета в капитале финансового учреждения или руководят таким учреждением. Однако законодательные изменения пока не восполняют этот очевидный пробел, а все надзорные инстанции нуждаются в больших полномочиях, чтобы помешать преступникам контролировать финансовые институты.

Способом противодействия переходу легализаторов может служить установление соответствующих квалификационных требований для руководства и владельцев кредитных и иных финансовых организаций, соответствие которым устанавливалось бы государственными служащими.

В качестве таковых в настоящее время рассматриваются, как правило, наличие высшего образования, стаж работы, отсутствие судимости за экономические преступления. Более строгие требования предусмотрены для рынка ценных бумаг. В данной сфере руководителем не может работать лицо, находившееся на руководящей должности в организации, осуществлявшей деятельность на финансовом рынке, у которой была аннулирована соответствующая лицензия, в период совершения нарушения, повлекшего аннулирование лицензии, если с даты аннулирования лицензии прошло менее 3 лет1. Представляется, что введение подобного ограничения необходимо во всех сферах финансовой деятельности для менеджмента и владельцев финансовых организаций. Необходимо также ввести ограничение на работу для лиц, привлеченных к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ.

Следует отметить, что любое совершенствование полномочий органов государственного контроля, направленное на повышение эффективности их деятельности, должно учитывать интересы организаций — субъектов внутреннего контроля. Требования органов государственного контроля к организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом, должны быть строго определены, что позволит исключить возможные злоупотребления со стороны государственных служащих. В настоящее время

Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 20 апреля 2005 г. № 05-17/пз-н «Об утверждении Положения о специалистах финансового рынка» // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 23.

Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов

разработка правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации преступных доходов регламентируется рекомендациями органов государственного контроля. Полнота применения рекомендаций должна определяться организацией самостоятельно в зависимости от особенностей основных направлений ее деятельности, клиентской базы и уровня рисков, связанных с клиентами и их операциями1. Но на практике подобная регламентация не всегда способствует наиболее эффективной реализации организациями и физическими лицами положений законодательства о противодействии «отмыванию», что связано с возможностью различных толкований рекомендаций, в том числе органами государственного контроля.

С предложением о принятии нормативного правового акта, устанавливающего основные требования к организации внутреннего контроля, выступила Ассоциация российских банков. Однако данная инициатива не встретила поддержки у Банка России, позиция которого заключается в том, что разработка и принятие Банком России единого нормативного акта, содержащего исчерпывающий перечень требований по содержанию правил внутреннего контроля, во-первых, выходит за рамки компетенции Банка России, определенной законом, во-вторых, не будет отвечать требованиям закона о противодействии легализации преступных доходов, предъявляемым к организации внутреннего контроля в кредитных организациях2.

Представляется необходимым исключить возможность вольного толкования правил внутреннего контроля как организациями, так и контролирующими органами. Для этого в закон о противодействии легализации преступных доходов необходимо внести изменения, касающиеся нормативного регулирования разработки правил внутреннего контроля, предусмотрев, что основные требования к таким правилам закрепляются в нормативных актах Банка России и Росфинмониторинга.

Необходимо определить статус запросов органов государственного контроля, направляемых субъектам внутреннего контроля в

Пункт 2.1 Информационного письма Банка России от 29 ноября 2002 г. № 2 «Обобщение практики применения Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Вестник Банка России. 2002. № 72.

Письмо Банка России от 2 ноября 2007 г. № 12-1-5/2601 «О предложениях АРБ» // СПС «КонсультантПлюс».

6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора

связи с реализацией полномочий по выявлению и предупреждению легализации преступных доходов. В частности, в организации поступают запросы Росфинмониторинга, касающиеся не только операций, подлежащих обязательному контролю, и подозрительных сделок, но и информации о клиенте, его счетах, совершенных операциях. Росфинмониторинг запрашивает копии учредительных документов клиентов — юридических лиц, любую другую информацию, имеющуюся, например, у банка в отношении руководства юридического лица, сведения о сотрудниках, привлекших на обслуживание клиента, осуществляющих курирование счетов.

Банковскими сотрудниками предоставление указанных сведений зачастую расценивается как нарушение банковского законодательства1, однако данное полномочие предусмотрено п. 1.5 ст. 7 закона о противодействии легализации преступных доходов: организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны представлять в Росфинмониторинг по его письменным запросам информацию о клиенте, виде и сумме операции, основании ее совершения. Порядок направления уполномоченным органом указанных запросов должен определяться Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ, однако до настоящего времени данный нормативный документ не разработан, что на практике ставит под сомнение легитимность запросов Росфинмониторинга, касающихся получения дополнительной информации.

Нарекания банковского сообщества и ряда экспертов вызывает процедура отзыва лицензии у кредитной организации в связи с нарушением законодательства о противодействии легализации преступных доходов, которая, по их мнению, не является гласной и открытой, что нарушает права банков на судебную защиту2. Действительно, в соответствии с действующим законодательством кредитная организация не участвует в процедуре отзыва лицензии, которая проводится по решению Комитета банковского надзора Банка России. Однако банк может восстановить нарушенные права посредством обращения в суд с заявлением о признании незаконным приказа об отзыве лицензии. Тем не менее возможно рассмотрение вопроса о введении законодательных положений, предусматривающих участие

См.: Щеткова Е.С. Указ. соч. С. 147.

См.: Резник В. Указ. соч.

Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов руководства кредитной организации в административной процедуре отзыва лицензии.

Совершенствование деятельности органов государственного контроля может пойти по пути установления согласования с Росфинмониторингом отзыва у организации лицензии за нарушение законодательства о противодействии легализации преступных доходов, так как применение данной строгой меры ответственности должно базироваться на всестороннем анализе практики противодействия «отмыванию».

Повышение эффективности контрольной деятельности во многом связано с надлежащей организацией проверок органов государственного контроля, улучшением кадровой работы, совершенствованием внутреннего контроля выполнения государственными служащими своих обязанностей, повышением эффективности взаимодействия государственных органов с субъектами внутреннего контроля. Следует отметить, что совершенствование непосредственно контрольной деятельности должно осуществляться с учетом обеспечения и защиты прав юридических и физических лиц.

Для исключения встречающихся в практике случаев игнорирования нарушений закона представляется необходимым предусмотреть административную ответственность должностных лиц органов государственного контроля в финансовой сфере за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Для усиления воздействия контролирующих государственных органов в целях выявления и предупреждения легализации преступных доходов необходимо, чтобы противодействие данным правонарушениям являлось одной из основных задач в их деятельности. Однако в законах, регулирующих деятельность органов контроля в данной сфере, данная задача не всегда актуализирована. В частности, в федеральных законах «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»[2] упоминание о контроле исполнения Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» отсутствует. Представляется, что данный недостаток должен быть устранен.

6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора

В целях предупреждения легализации преступных доходов, совершаемой посредством использования фирм-«однодневок», необходимо усилить контроль регистрации юридических лиц. В настоящее время ФНС России имеет право проверить только наличие, форму и полноту заполнения учредительных документов; должностные лица регистрирующих органов не имеют прав на проведение содержательной экспертизы представленных документов (т.е. на проверку таких документов на их достоверность и соответствие законодательству).

В законе отсутствует положение о необходимости представления в регистрирующий орган документов, подтверждающих местонахождение юридического лица, указанное в учредительных документах. Отсутствие такого требования позволяет учредителям указывать любое местонахождение, что приводит к осложнению поиска данного юридического лица и его органов управления в необходимых случаях. Многие компании, специализирующиеся на регистрации юридических лиц, ведут торговлю юридическими адресами, в результате чего в одном помещении может быть зарегистрировано несколько десятков фактически отсутствующих организаций1.

Федеральная налоговая служба принимает меры к предупреждению регистрации фирм-«однодневок», для чего в практику введено требование о предоставлении заявителем документов, подтверждающих право на помещение, указанное в качестве юридического адреса, производится проверка сведений, содержащихся в документах, представляемых организацией для государственной регистрации. Следует отметить, что данная практика не регламентирована законодательно, что способствует недовольству предпринимателей. Представляется необходимым закрепить подобные положения в законе. Удостоверять факт нахождения юридического лица по определенному адресу мог бы и нотариус.

Важным моментом является повышение уровня и качества сотрудничества контролирующих органов государства с финансовыми институтами, организация методического обеспечения противодействия легализации преступных доходов, формирование правоприменительной практики. Подобное взаимодействие

Во МНОГОМ НЕДОСТАТКИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ ОБУСЛОВЛЕНЫ НЕСООТВЕТСТВИЕМ ФОРМ И МЕТОДОВ ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ТРЕБОВАНИЯМ СЕГОДНЯШНЕГО дня. Государственный контроль В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОЛЖЕН зом для номики

РАСПРАВЫ С НЕУГОДНЫМИ КОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ

должно осуществляться по следующим направлениям: содействие разработке программ по предотвращению отмывания преступных доходов, включая разработку внутренних стратегий, процедур и правил внутреннего контроля, в том числе порядка назначения руководящих должностных лиц по проверке соблюдения законодательства о противодействии легализации, и соответствующего порядка проверки вновь принимаемых сотрудников, обеспечивающего высокий уровень их благонадежности; формирование системы непрерывного обучения финансовых служащих; обеспечение мониторинга надежности системы противодействия легализации преступных доходов.

Содействие органам государственного контроля в противодействии легализации преступных доходов могут оказывать сообщества предпринимателей. Так, в рамках Ассоциации российских банков создан Комитет по вопросам противодействия легализации преступных доходов, в состав которого вошли представители собственно Ассоциации, Банка России, Росфинмониторинга и российской ассоциации СВИФТ.

Создание данного Комитета добавило новое звено в российскую систему противодействия отмыванию преступных доходов. В рамках Комитета происходит открытый обмен мнениями по актуальным вопросам применения российского законодательства; вырабатываются общие подходы к реализации процедуры «Знай своего клиента» и оценке риска клиентов, единые стандарты подготовки персонала в данной области; организуются учебные семинары, на которых банковские работники делятся опытом организации внутреннего контроля; осуществляется совместная разработка методологии выявления подозрительных операций, финансовых схем и типовых признаков отмывания преступных доходов; разрабатываются и направляются в

ДОХОДОВ НЕ СТАТЬ ТОРМО-РАЗВИТИЯ ЭКО-ИЛИ СПОСОБОМ

6.2. Повышение эффективности использования уголовно-правовых средств различные ведомства предложения по совершенствованию порядка применения нормативных требований с целью повышения эффективности внутреннего контроля.

Во многом недостатки в деятельности органов контроля в сфере противодействия легализации преступных доходов обусловлены несоответствием форм и методов их взаимодействия требованиям сегодняшнего дня. Государственный контроль в сфере противодействия легализации преступных доходов не должен стать тормозом для развития экономики или способом расправы с неугодными коммерческими организациями.

Необходимо совершенствование процедуры обмена информацией и передачи органами контроля материалов о нарушении законодательства о противодействии легализации преступных доходов в Росфинмониторинг при отсутствии соответствующих полномочий по привлечению виновных лиц к ответственности. Решению данной задачи могло бы способствовать принятие специального постановления Правительства РФ.

Взаимодействие органов государственного контроля представляется особенно важным с учетом того, что Росфинмониторинг не всегда получает полную информацию по результатам выполнения финансовыми организациями процедур внутреннего контроля (например, агентства недвижимости могут направить сведения только по тем сделкам, которые были оформлены с их участием; полную информацию о сделках с недвижимостью может предоставить только Росреестр).

  • [1] Вестник Банка России. 1997. № 23. 2 СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2676 (с послед, изм.).
  • [2] СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >