Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства в системе институтов административного принуждения

Общая характеристика российского антимонопольного законодательства

Российское антимонопольное законодательство представляет собой совокупность правовых норм, направленных на регулирование монополистической деятельности и пресечение недобросовестной конкуренции.

В отличие от ряда зарубежных государств формирование современного антимонопольного законодательства России осуществлялось в условиях чрезвычайно высокой монополизированности экономики. Экономическая политика советского периода была направлена на поощрение процессов укрупнения предприятий, повышение уровня концентрации и специализации производства.

Эти обстоятельства и предопределили специфические для антимонопольного законодательства России цели, которыми в соответствии со ст. 1 Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, свобода экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Принято считать, что в нашей стране антимонопольное законодательство начало формироваться в 1991 г., когда был принят первый антимонопольный законодательный акт — Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Вместе с тем отдельные нормы, направленные на защиту от недобросовестной конкуренции и монополистических действий, закреплены в юридических актах дореволюционной России. И хотя ни российское законодательство, ни судебная практика того времени не оперировали понятиями «недобросовестная конкуренция» и «монополистические действия», некоторые правовые акты свидетельствуют о стремлении законодателя исключить такие методы соперничества в среде предпринимателей, которые наносят вред как потребителям продукции, так и обществу в целом.

Например, Уголовное уложение 1885 г. включало в себя ст. 913 и 1180, которые признавали уголовным преступлением «стачку, сделку или другое соглашение торговцев и промышленников для возвышения цены на предметы продовольствия и другой необходимой потребности товаров или для непомерного понижения сей цены в намерении стеснить действия привозящих или доставляющих сии товары, а через то препятствовать и дальнейшему в большем количестве привозу оных»[1]. Объективная сторона данного правонарушения совпадает с объективной стороной преступления, предусмотренного ст. 178 действующего УК РФ, которая выражается, в том числе, в действиях по недопущению, ограничению или устранению конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, в установлении или поддержании единых цен.

В начале XX в. российская правовая наука занималась некоторыми проблемами недобросовестной конкуренции. В качестве одной из форм недобросовестной конкуренции признавалась кража конфиденциальной информации: «проявлением недобросовестной конкуренции признается разузнавание чужих коммерческих тайн, подкупом ли служащих, подсылкою ли подставных рабочих».

Несмотря на то, что в советский период монополия изучалась как явление, характерное исключительно для капиталистических отношений, принцип монополизма был базовым для административно-хозяйственной системы государства. «Сосредоточение всех рычагов управления экономикой в руках государства привело к созданию управленческой пирамиды с министерствами, ведомствами в качестве переходных звеньев», что, по сути, исключило возможность существования стимулирующих механизмов, обеспечивающих научно-технический прогресс и развитие предприятий-монополистов.

Необходимость налаживания торговых отношений с другими государствами повлекла за собой присоединение в 1965 г. СССР к Конвенции по охране промышленной собственности, принятой 20 марта 1883 г. в Париже. Нормы данной Конвенции рассматривались как нормы «действующего права», то есть в качестве обязательных к примене-

нию судебными и административными органами, и фактически явились первыми антимонопольными нормами советского государства.

Статья 10-bis Парижской конвенции установила обязанность стран, к которым применяется Конвенция, обеспечить своим гражданам эффективную защиту от недобросовестной конкуренции, а также закрепила определение недобросовестной конкуренции.

Начатый в 1985 г. переход советского государства от преимущественно административных к экономическим методам руководства экономикой повлек за собой принятие нормативных актов, содержащих некоторые предписания, связанные с проявлением недобросовестной конкуренции.

Закон СССР № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)», принятый 30 июня 1987 г.[2], впервые определил, что следует понимать под монопольными тенденциями, и поставил в качестве задачи вышестоящему органу предприятия — противодействие монопольным тенденциям отдельных предприятий посредством осуществления в этих целях мероприятий по преодолению завышения себестоимости и цен, застоя в техническом развитии производства, искусственного ограничения выпуска и сбыта продукции, пользующейся спросом у потребителей, и указал на важную функцию государства по ограничению монополистического положения предприятий как производителей определенного вида работ, услуг.

Закон от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» закрепил важность развития конкуренции на товарных рынках.

Постановлением Совета Министров СССР от 7 марта 1989 г. № 203 в п. 10 предусмотрена возможность приостановления операций участников внешнеэкономической деятельности в случае, если имеет место недобросовестная конкуренция в виде экспорта из СССР продукции и сырья по необоснованно низким ценам, неоднократного экспорта и импорта некачественных товаров и другие.

Затем появились нормативные акты, содержащие в себе комплексные антимонопольные нормы и явившиеся отражением экономических реформ, происходивших в государстве. Первым таким актом стало Постановление Совета Министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О мерах демонополизации народного хозяйства», в котором конкурентные отношения уже рассматривались как непосредственный

объект правового регулирования. Данное Постановление определило несколько видов недобросовестной конкуренции с указанием на их недопустимость. К ним относятся: введение в заблуждение потребителей относительно наименования изготовителя товара и его местонахождения, характера и способа изготовления, свойства, пригодности к применению или качеству товара; использование товарного знака, фирменного наименования или маркировки товара без разрешения участника хозяйственного оборота, на имя которого они зарегистрированы; использование или разглашение конфиденциальной научно-технической, производственной или торговой информации.

31 мая 1991 г.[3] были приняты Основы гражданского законодательства СССР и республик, которые в законодательном порядке закрепили положения, содержащиеся в Правительственном постановлении № 835, а также установили недопустимость злоупотребления предпринимателями своим доминирующим положением на рынке, в частности, путем ограничения или прекращения производства либо изъятия из обращения товаров для создания их дефицита или повышения цен, заключения и исполнения соглашений о ценах, разделе рынков, устранения с них других предпринимателей и об иных условиях, существенно ограничивающих конкуренцию.

Антимонопольные нормы содержались и в законодательных актах РСФСР. Статья 17 Конституции (в редакции Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г.) провозгласила, что «государство регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма...».

Отсутствие должного уровня нормативно-правового регулирования отношений экономической конкуренции, соответствующего условиям развивающейся рыночной экономики в России, требовало принятия специального закона, регулирующего соответствующие отношения, которым и явился Закон о конкуренции. Его принятие ознаменовало начальный этап развития российского антимонопольного законодательства.

Данный Закон определил организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, установил в качестве органа для проведения государственной политики по развитию товарных рынков и конкуренции, ограничению монополистической деятельности и пресечению недобросовестной конкуренции — Государственный ко-

митет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, закрепил основные понятия в данной сфере, установил ответственность за нарушение положений антимонопольного законодательства.

Применение Закона о конкуренции на практике показало его неприспособленность к реальным экономическим процессам, происходящим в экономике России. Принятие Конституции РФ в 1993 г., а также нового ГК РФ[4] в 1994 г. явилось предпосылками для внесения в него изменений. В частности, были внесены поправки к статьям о государственном контроле за экономической концентрацией. В поправках уточнена процедура контроля антимонопольных органов за слиянием и присоединениями хозяйствующих субъектов, за приобретением одним хозяйствующим субъектом акций (долей) в уставном капитале другого хозяйствующего субъекта или части его основных производственных средств и нематериальных активов.

Вслед за внесением изменений в Закон о конкуренции принимается ряд федеральных законов, осуществляющих регулирование в отдельных отраслях и сферах государственного управления, среди которых: Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», определивший правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации; Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе», распространивший принципы добросовестной конкуренции на рекламный рынок; Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», урегулировавший конкурентные отношения на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг.

До принятия указанного Закона отношения, складывающиеся на рынке финансовых услуг, регулировались, в основном, Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Законом РФ от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в

РСФСР»[5], поскольку ст. 2 Закона о конкуренции (в ред. Федерального закона от 25 мая 1995 г.) установила изъятия из общего перечня регулируемых данным Законом отношений, куда попадают и соответствующие рынки. В частности, в них были закреплены отдельные статьи, посвященные пресечению недобросовестной рекламы ценных бумаг и манипулирования ценами на рынке ценных бумаг, а также запрещающие монополизировать рынок банковских услуг и ограничивать конкуренцию в банковском деле. Принятый в 1999 г. Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» конкретизировал обязанность государства по поддержке конкуренции на рынках ценных бумаг, банковских услуг, страховых услуг и иных финансовых услуг и разграничил соответствующие полномочия между субъектами публичного права.

Современный этап развития антимонопольного законодательства связан с принятием в 2006 г. Закона о защите конкуренции.

Принятие данного нормативно-правового акта явилось результатом законотворческой деятельности, направленной на достижение целей административной реформы, сформулированных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., среди которых указаны повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Закон о защите конкуренции предусматривает дальнейшее совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, предупреждению и пресечению монополистической деятельности, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.

В соответствии со ст. 2 Закона современное антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ и включает в себя: Закон о защите конкуренции; иные федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства

РФ, нормативно-правовые акты федерального антимонопольного органа, распространяющиеся на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В ныне действующей Конституции РФ закреплены основополагающие принципы, которые призваны обеспечить государственную поддержку конкуренции и свободного предпринимательства.

Согласно ст. 2 Конституции РФ важнейший принцип формирования конституционного строя — приоритет прав и свобод человека. Обязанностью государства является их признание, соблюдение и защита. К таким правам и свободам в экономической сфере относится закрепленная в Конституции РФ свобода экономической деятельности (ст. 8, 34, 35).

Провозглашенная Конституцией РФ свобода экономической деятельности не является абсолютной, а из п. 3 ст. 55 Конституции РФ следует, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Основополагающий конституционный принцип свободы экономической деятельности находит свое развитие в федеральных законах, среди которых центральное место занимает Закон о конкуренции.

Данный Закон определяет организационные и правовые основы государственной антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции и на создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Закон о защите конкуренции формулирует ряд базовых понятий антимонопольного законодательства.

В частности, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Монополистическая деятельность рассматривается как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия

(бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью.

Статья 14 Закона содержит перечень форм недобросовестной конкуренции, среди которых выделяются: распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей; некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами; продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг и т.д.

Антимонопольное законодательство тесным образом соприкасается с такими отраслями российского законодательства, как страховое, банковское, законодательством о рекламе, о естественных монополиях, о защите прав потребителей.

Так, ст. 31 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[6], являющегося составной частью страхового законодательства, определяет порядок пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке.

Услуги, оказываемые финансовыми организациями на рынке страховых услуг, включены в Перечень видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, утвержденный приказом Министерства по антимонопольной политике РФ от 21 июня 2000 г.

Кроме того, антимонопольным органом устанавливается порядок определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг.

Нормы, связанные с антимонопольным регулированием, содержатся в Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», в числе которых запрещение заключения соглашения и осуществления согласованных действий, направленных на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле (ст. 32 Закона). Приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам.

Ряд полномочий по контролю данных правил передан Банку России.

Защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, регулируется законодательством о рекламе, основой которого является Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»[7] (далее — Закон о рекламе).

Данный Закон содержит требования, предъявляемые к рекламе, дает понятие недобросовестной рекламы, закрепляет особенности отдельных способов распространения рекламы и определяет полномочия федерального антимонопольного органа по государственному контролю в области рекламы.

О взаимосвязи антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей можно судить по ст. 14 Закона о защите конкуренции, положения которой определяют в качестве одной из форм недобросовестной конкуренции «введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей». Указанное положение развивает Федеральный закон «О защите прав потребителей», где определяются правовые гарантии граждан при приобретении ими товаров для бытовых нужд.

Следует отметить, что современное антимонопольное законодательство теснейшим образом соприкасается и взаимодействует и с такой отраслью законодательства, как законодательство о естественных монополиях.

До разработки и принятия Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон о естественных монополиях) нормы о естественных монополиях содержались в Государственной программе демонополизации экономики и развития

конкуренции на рынках Российской Федерации и Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации»1.

Они определяли естественную монополию как монополию, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке (в том числе путем ввоза продукции на данный рынок) независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно-технического прогресса.

С принятием Закона о естественных монополиях, а также иных нормативно-правовых актов в системе российского законодательства выделилась отдельная отрасль — законодательство о естественных монополиях.

Принятый законодательный акт закрепляет возможность регулирования естественных монополий только на федеральном уровне. Статья 4 Закона закрепляет полный перечень отраслей естественных монополий: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Определение естественной монополии, данное в ст. 3 Закона о естественных монополиях, четко отграничило и в экономическом и в правовом отношении эту сферу от сферы, регулируемой антимонопольным законодательством, а также от других объектов, которые также можно было бы отнести к естественным монополиям. Данная статья определяет естественные монополии как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Необоснованным представляется мнение Л.В. Куншиной[8], которая относит к правилам антимонопольного законодательства федеральные законы о естественных монополиях и о рекламе. Несмотря на родственность норм антимонопольного и рекламного законодательства, действующее законодательство четко разграничивает данные сферы государственного регулирования. КоАП РФ в ст. 4.5 «Давность привлечения к административной ответственности» закрепляет повышенные сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях и законодательства о рекламе. Статья 28.7 КоАП РФ «Административное расследование» допускает проведение административного расследования как при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства, так и при производстве по делу о нарушении законодательства о естественных монополиях и о рекламе.

Не может быть положено в основу данной позиции и наличие у антимонопольных органов функций по контролю и надзору за законодательством о рекламе и о естественных монополиях.

Наряду с антимонопольными органами государственное регулирование в сферах деятельности субъектов естественных монополий, а именно установление цен (тарифов) и осуществление контроля по вопросам, связанным с установлением и применением цен (тарифов), реализует Федеральная служба по тарифам, действующая на основании Положения о Федеральной службе по тарифам .

Некоторые вопросы деятельности антимонопольного органа и его территориальных управлений отражаются в нормативных актах, принимаемых Президентом и Правительством РФ. К их числу относятся Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»3, Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» и др.

Немаловажным блоком антимонопольного законодательства выступают нормативные акты, принятые антимонопольным органом, распространяющиеся на отношения, которые связаны с защитой конкуренции и с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Так, ведомственными нормативно-правовыми актами были утверждены Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы[9] , Правила передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства ~ 2

на рассмотрение в другой антимонопольный орган , административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, формы актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке и др.

Проблема конкуренции, вне всякого сомнения, имеет и международное значение. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются правила международного договора». Данное положение воспроизводит и Закон о защите конкуренции (ч. 3 ст. 2 Закона).

К источникам антимонопольного законодательства Российской Федерации относятся соглашения, заключаемые Российской Федерацией со странами, входящими в Содружество Независимых Государств.

Сотрудничество государств СНГ по вопросам антимонопольной политики и развития конкуренции является одним из важнейших направлений их совместных действий по созданию общего экономического пространства и формированию сбалансированных рыночных отношений в каждом из государств СНГ.

Вопросы развития конкуренции среди данных государств затронуты в ряде международно-правовых документов.

В частности, в начале 90-х гг. были приняты следующие международно-правовые акты, которые действуют и в настоящее время: соглашение от 9 ноября 1992 г. «О принципах сближения хозяйственного законодательства»[10]; соглашение от 12 марта 1993 г. «О согласовании антимонопольной политики» , Модельный закон «О защите экономической конкуренции», принятый Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств 17 февраля 1996 г? Позднее на их основе был принят договор «О проведении согласованной антимонопольной политики» от 25 января 2000 г.

В соответствии со ст. 2 Договора о создании Экономического союза, целями Экономического союза, в частности, являются поэтапное создание общего экономического пространства на базе рыночных отношений, а также создание равных возможностей и гарантий для всех хозяйствующих субъектов. Эти цели могут быть достигнуты с помощью обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, а также гармонизации хозяйственного законодательства (ст. 3). Статья 4 в качестве инструмента создания Экономического союза предусматривает формирование общего рынка. Эти положения являются правовыми основаниями для проведения совместной антимонопольной политики и гармонизации национального законодательства в указанной области и сближения национальных законодательств в данной сфере.

Статья 7 анализируемого Договора возлагает на договаривающиеся стороны международно-правовую обязанность создать при переходе к общему рынку условия для добросовестной конкуренции, включая механизм антимонопольного регулирования.

Соглашением от 12 марта 1993 г. были определены следующие направления сотрудничества:

  • 1) выявление и пресечение монополистических действий хозяйствующих субъектов и неправомерных действий органов власти и управления, направленных на ограничение конкуренции;
  • 2) выявление и пресечение картелей хозяйствующих субъектов;
  • 3) выявление и пресечение недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов;
  • 4) достижение единообразия критериев и способов оценки монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмотрения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства;
  • 5) обмен информацией о состоянии рынков, законодательных и нормативных актов, регулирующих вопросы антимонопольной политики, а также о применяемых методах и опыте работы по предупреждению, ограничению, пресечению монополистической деятельности и развитию конкуренции.

Договором от 23 декабря 1993 г. предусматривается учреждение Межгосударственного совета по антимонопольной политике, основной задачей которого является выработка критериев и способов оценки монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, процедур расследования дел по нарушению правил конкуренции, а также разработка правил и механизмов воздействия на хозяйствующие субъекты, органы власти и управления, нарушающие правила конкуренции на товарном рынке, и согласование их между сторонами. В развитие данных положений 14 февраля 2000 г. Правительство РФ приняло Постановление № 127 «О подписании договора о проведении согласованной антимонопольной политики»[11].

Таким образом, структура антимонопольного законодательства России включает в себя помимо базового нормативного акта — Закон о защите конкуренции, устанавливающего общие положения о недопущении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг, принятые в его развитие, нормативно-правовые акты Президента и Правительства, а также международно-правовые договоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с зарубежными государствами.

Формирование антимонопольного законодательства в Российской Федерации продолжается уже около двадцати лет. Вместе с тем в юридической литературе не существует единого мнения по вопросу о

месте антимонопольного законодательства в системе права и о его правовой природе.

Так, в работах отдельных авторов оно именуется как конкурентное право[12], другие отмечают его комплексный характер и нецелесообразность конструирования в отдельную отрасль, в работах третьих соседствуют термины «антимонопольное законодательство» и «отрасль права».

Для определения природы данного правового явления необходимо обратиться к основам теории права.

Правовыми отраслями, по мнению С.С. Алексеева, выступают главные, относительно замкнутые структурные подразделения, состоящие из компактной системы распределенных по институтам нормативных предписаний, регулирующих специальный вид общественных отношений, чьей функцией является обеспечение определенного юридического режима правового регулирования по отношению к последнему. В соответствии с определением, предложенным М.И. Байтиным и Д.Е. Петровым, отрасль права — это элемент системы права, представляющий собой основанную на единых принципах и функциях подсистему правовых норм, которая с использованием свойственных им юридических способов и средств регулирует определенную широкую сферу однородных общественных отношений. Любая «отрасль имеет свою специфику, свой предмет и метод, занимает особое положение в общей системе, отличается от других отраслей и тем самым доказывает и оправдывает свое право на самостоятельное существование». Структурные подразделения системы права имеют свой определенный предмет регулирования, не вписывающийся в уже сформированные отрасли права.

Антимонопольное законодательство представляет собой совокупность норм различных отраслей права, предметом регулирования ко-

торых является монополистическая деятельность, пресечение недобросовестной конкуренции.

Составляющие антимонопольное законодательство нормативные акты относятся к отраслям публичного и частного права, а правоотношения, регулируемые антимонопольным законодательством, имеют как административно-правовое, так и гражданско-правовое содержание.

Так, гражданско-правовые нормы, одновременно являющиеся и нормами антимонопольного законодательства, «упорядочивают договорные связи, запрещая определенные типы соглашений, или устанавливая определенные требования к их содержанию»[13], закрепляют основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, возможность ограничения прав юридического лица, устанавливают гражданско-правовую ответственность.

К административно-правовым относятся нормы, которые регулируют структуру и императивные полномочия антимонопольных органов, порядок и границы их взаимоотношений с хозяйствующими субъектами, порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и административную ответственность за совершение правонарушений в этой сфере.

Таким образом, предмет антимонопольного регулирования не позволяет отнести антимонопольное законодательство к отдельной отрасли права.

Однако предмет регулирования отдельной отрасли указывает лишь на сферу применения данной отрасли и те отношения, которые отрасль охватывает своим регулированием и не отграничивает отрасли права по их юридическому содержанию. В данном случае следует присоединиться к мнению В.Ф. Яковлева, который полагает, что наиболее четко отрасли права отличаются друг от друга по способу своего воздействия на общественные отношения, то есть по методам правового регулирования, которые и являются своего рода юридическими характеристиками каждой из отраслей права.

Анализ методов правового регулирования в области общественных отношений, регулируемых антимонопольным законодательством, не позволяет выделить специфических методов правового регулирования, свойственных только антимонопольному законодательству. Наоборот, разнородные методы воздействия на участников рыночных

отношений свидетельствуют о комплексном характере антимонопольного законодательства. К их числу относятся методы власти и подчинения, рекомендаций, согласования, характерные для отрасли административного права, когда участники регулируемых отношений юридически не равны и находятся между собой в отношениях власти и подчинения, а также метод равенства сторон, хотя и используемый в процессе осуществления административно-правового регулирования, но выступающий доминирующим методом регулирования гражданско-правовых отношений, когда субъекты регулирования юридически равны.

Не представляется возможным и отнесение антимонопольного законодательства к самостоятельной отрасли права исходя из классификатора отраслей законодательства. Так, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 217 «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства»[14] отнес антимонопольное законодательство к законодательству по общим вопросам хозяйственной деятельности. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» включает антимонопольное законодательство в раздел «Основы государственного управления», что фактически характеризует его как подотрасль административного права.

Конституционный Суд РФ в связи с этим высказался о недопустимости использования общеправового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения критериев отнесения правовых вопросов к той или иной отрасли законодательства.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что антимонопольное законодательство не образует отдельной отрасли права, поскольку предметом его правового регулирования выступают общественные отношения, урегулированные нормами различных отраслей права, а воздействие на данные правоотношения осуществляется методами правового регулирования, присущими отраслям административного и гражданского права. Антимонопольное законодательство представляет собой комплексное образование в российском законодательстве, являющееся «носителем органичного единства» отраслей административного и гражданского права, обеспечивающее взаимодейст

вие правовых норм данных отраслей права, регулирующее «однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы»[15] в сфере ограничения монополистической деятельности и пресечения недобросовестной конкуренции.

Следует отметить, что подразделения системы законодательства и связи между ними складываются исторически под влиянием ряда факторов, из которых решающее значение вместе с предметом регулирования имеет и стремление (интерес) законодателя обеспечить наиболее целесообразное, комплексное, практически удобное построение источников права.

Нормы об ответственности за нарушения антимонопольного законодательства содержатся в Законе о защите конкуренции, а также других нормативных актах, целью которых является запрещение монополистической деятельности и развитие конкуренции. В частности, данные нормативные акты содержат довольно разнообразный спектр правовых средств, обеспечивающих запрещающие и обязывающие нормы, содержащиеся в актах антимонопольного законодательства.

Монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция представляют собой виды противоправного поведения на товарном рынке. В качестве мер реагирования на факты совершения данных правонарушений антимонопольные органы применяют различные средства воздействия — начиная от различных видов предписаний и заканчивая применением мер юридической ответственности.

За противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство, виновные лица несут следующие виды публичной ответственности: уголовную, административную и дисциплинарную.

Наличие уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства свидетельствует о большой важности и особой значимости правоотношений, регулируемых антимонопольным законодательством, для государства.

Нормы, направленные на защиту конкуренции, появились в 1992 г., когда были внесены соответствующие изменения в УК РСФСР, и гл. 7 «Должностные преступления» была дополнена ст. 175-1 «Нарушения антимонопольного законодательства». Данная статья установила уго

ловную ответственность должностных лиц органов власти, управления или хозяйствующих субъектов за неисполнение в срок законных предписаний антимонопольных органов при условии административной преюдиции. Однако данная норма не применялась на практике, поскольку в ней не было определено, о каких именно предписаниях идет речь, степень влияния уклонения от исполнения предписания на положение на товарном рынке, отсутствовали критерии размеров наступившего вреда.

В 1993 г. в Уголовном кодексе России появилась еще одна норма антимонопольной направленности — ст. 154-3 «Незаконное повышение или поддержание цен»[16].

Фактическое применение данной статьи показало ее несовершенство. Состав не содержал разъяснения формулы «незаконное повышение и поддержание цен», что препятствовало применению статьи в отдельных секторах экономики, в частности в сельском хозяйстве, где не были установлены предельные размеры надбавок на сельскохозяйственную продукцию.

Ныне действующий УК России содержит ст. 178, которая сформулирована с учетом принципиального положения ч. 2 ст. 34 Конституции РФ, запрещающего в целом, независимо от вида рынка, экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Данная уголовно-правовая норма в отличие от ст. 175-1 и 154-3 УК РСФСР содержит запрет на осуществление конкретных действий на товарном рынке, определяет размеры наступившего вреда, что предопределяет эффективность ее применения на практике.

Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства содержится в КоАП РФ. Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица. Особенности административной ответственности, налагаемой антимонопольными органами на субъектов, совершивших правонарушение в сфере антимонопольного законодательства, будут рассмотрены автором далее.

Дисциплинарная ответственность за нарушение норм антимонопольного законодательства предусмотрена и применяется на основании положений административного и трудового права. Она налагается

за нарушение должностными лицами и работниками хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и государственного управления, антимонопольных органов своих обязанностей. Основания применения такой ответственности содержатся как в антимонопольном законодательстве, так и в других законах Российской Федерации, в должностных инструкциях, правилах и других нормативных актах, определяющих обязанности конкретного работника.

Специфической мерой, предусмотренной гл. 8 Закона о защите конкуренции, закрепляющей нормы об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, является принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход. Правовая природа указанной меры Законом о защите конкуренции не определена, однако закрепление ее в гл. 8 Закона позволяет сделать вывод о том, что она имеет характер санкции.

Наряду с мерами публичной ответственности действующее законодательство предусматривает возможность применения мер гражданско-правовой ответственности. Несмотря на то, что прямое указание на такое применение в Законе о защите конкуренции отсутствует, п. 1 ст. 10 ГК РФ запрещает использовать гражданские права для ведения недобросовестной конкуренции.

К основной мере гражданско-правовой ответственности следует отнести взыскание убытков при наличии причинно-следственной связи между нарушением антимонопольного законодательства и наступившими последствиями. Такие убытки подлежат возмещению на основании ст. 15 и 16 ГК РФ и включают реальный ущерб и упущенную выгоду.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

  • 1. Антимонопольное законодательство — это отрасль российского законодательства, представляющая собой комплексное образование в российском законодательстве, обеспечивающее взаимодействие правовых норм отраслей административного и гражданского права и регулирующее однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы в сфере ограничения монополистической деятельности и пресечения недобросовестной конкуренции.
  • 2. Структура антимонопольного законодательства Российской Федерации включает в себя: во-первых, базовое законодательство, устанавливающее общие положения о недопущении монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг, состоящее из Закона о защите конкуренции, и, во-вторых, принятые в его развитие нормативно-правовые акты Президента, Правительства, Федеральной антимонопольной службы, а также международно-правовые договоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с зарубежными государствами.
  • 3. Особенностью российского антимонопольного законодательства является то, что пресечение государством монополистической и антиконкурентной деятельности осуществляется посредством применения различных правовых средств, в том числе путем привлечения к гражданско-правовой, уголовной, административной, дисциплинарной и иным видам юридической ответственности.

Привлечение к юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства осуществляет наряду с судебными органами Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации. Контрольные и юрисдикционные полномочия данного органа будут рассмотрены более подробно в следующем параграфе.

  • [1] Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Пг., 1915. С. 653, 797. 2 См.: СЗ РФ. 1996. № 25, ст. 2954; 2010. № 1, ст. 4. 3 ' Шершеиевич ГФ. Курс торгового права. Т. II. Товар. Торговые сделки. СПб., 1914. С. 116. 4 Баринов Н.А.. Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. С. 40. 5 См.: Жамен С., Лакур Л. Торговое право. М., 1993. С. 126-127. 6 См.: Вестник ВАС РФ. 1996. № 2. С. 107.
  • [2] См.: Ведомости ВС СССР. 1987. № 26, ст. 385. 2 См.: Ведомости ВС СССР. 1988. № 22, ст. 356. 3 См.: СП СССР. 1989. Отдел первый. № 16, ст. 50. 4 См.: СП СССР. 1990. № 24, ст. 114.
  • [3] См.: Ведомости ВС СССР. 1991. № 26, ст. 733. 2 См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 13, ст. 437.
  • [4] См.: СЗ РФ. 1994. №32, ст. 3301. 2 См.: СЗ РФ. 1995. № 34, ст. 3426. 3 См.: СЗ РФ. 1995. № 30, ст. 2864. 4 См.: СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3174. 5 См.: СЗ РФ. 1996. № 17, ст. 1918. 6 См.: Ведомости СНД РСФСР. 1990. № 27, ст. 356.
  • [5] См.: Ведомости СНД РСФСР. 1990. № 27, ст. 357; 1992. № 12, ст. 596; Российская газета. 1992. 25 февраля. 2 См.: СЗ РФ. 1999. № 26, ст. 3174. 3 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46, ст. 4720; 2008. № 7, ст. 633; 2008. № 14, ст. 1413; 2009. № 12, ст. 1429.
  • [6] 2 См.: Приказ МАП РФ от 21 июня 2000 г. № 467 «Об утверждении Перечня видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, и состав активов финансовой организации, приобретаемых в порядке уступки прав требования, для расчета оборота финансовой услуги» И БНА. 2000. № 41. С. 49; 2001. № 17. С. 96. 3 См.: Приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 марта 2005 г. №36 «Об утверждении Порядка определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг» // БНА. 2005. № 16. С. 30.
  • [7] См.: СЗ РФ. 2006. № 12, ст. 1232; 2009. № 19, ст. 2279. 2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 766; СЗ РФ. 2009. № 23, ст. 2776. 3 См.: СЗ РФ. 1995. № 34, ст. 3426; 2008. № 52, ст. 6236.
  • [8] См.: Куншина Л.В. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15. 2 См., например: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года “О рекламе”»// СЗ РФ. 1997. № 11, ст. 1372. 3 См.: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» // СЗ РФ. 2004. № 15, ст. 1482; 2009. № 6, ст. 738. 4 Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» // СЗ РФ. 2004. № 29, ст. 3049. 5 См.: СЗ РФ. 2008. № 20, ст. 2290; 2009. № 1, ст. 95. 6 См.: СЗ РФ. 2004. № 31, ст. 3259; 2008. № 46, ст. 5337.
  • [9] Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 15 декабря 2006 г. № 324 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» // БНА. 2007. № 11. С. 41; 2009. № 8. С. 150. 2 Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 1 августа 2007 г. № 244 «Об утверждении Правил передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган» // БНА. 2007. № 50. С. 102; 2008. № 6. С. 185. 3 Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 декабря 2007 г. № 453 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации» // БНА. 2008. №34. С. 38. 4 Утв. приказом Федеральной антимонопольной службы от 22 декабря 2006 г. № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» // Российская газета. 2007. 31 января. 5 См.: Приказ Федеральной антимонопольной службы от 25 апреля 2006 г. № 108 «Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке» // БНА. 2006. № 32. С. 77.
  • [10] См.: БМД. 1993. № 10. С. 3; 2005. № 6. С. 3. 2 См.: Вестник ВАС РФ. 1993. № 10. С. 56. 3 См.: Информационный бюллетень. 1996. № 10. С. 113. 4 См.: БМД. 2008. №2. С. 4. 5 См.: Вестник ВАС РФ. 1994. № 1. С. 54.
  • [11] См.: СЗ РФ. 2000. № 8, ст. 974.
  • [12] См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции): учебник М., 2000. 2 См.: Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. С. 5. 3 См.: Шалъман О. Антимонопольное законодательство в системе законодательства и системе права И Законодательство и экономика. М., 2000. Вып. 2. С. 18-22. 4 См.: Соколова И.П. Государственно-правовая основа антимонопольного законодательства. СПб., 1996. С. 5. 5 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 37. 6 См.: Байтин М.И., Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. 2004. № 4. С. 40. 7 ' Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 406.
  • [13] Баринов Н.А., Козлова М.Ю. Антимонопольное законодательство РФ (вопросы теории и практики). Волгоград, 2001. С. 44. 2 См.: Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 129.
  • [14] См.: САПиП РФ. 1993. № 51, ст. 4936. 2 См.: СЗ РФ. 2000. № 12, ст. 1260; 2005. № 28, ст. 2865. 3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года “О рекламе”» // СЗ РФ. 1997. № 11, ст. 1372. 4 Керимова Е.А. Правовой институт: понятие и виды: учебное пособие. Саратов, 2000. С. 27.
  • [15] Шебанов А.Ф. Система советского социалистического права. М., 1961. С. 9. 2 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 59. 3 См.: Закон РФ от 13 марта 1992 г. № 2509-1 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 16, ст. 838.
  • [16] См.: Закон РФ от 1 июля 1993 г. № 5304-1 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 32, ст. 1231.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >