Тематический (функциональный) мониторинг

2.2. Тематический (функциональный) мониторинг

В последние годы в Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты и отдельные нормы, посвященные тематическим (функциональным) мониторингам. Их целью является:

  • — определение и оценка основных направлений развития страны;
  • — оценка эффективности деятельности органов власти;
  • — повышение эффективности исполнения (реализации) правовых предписаний.

Так, в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 содержится указание на необходимость принятия закона «О противодействии коррупции», предусматривающего, в частности:

  • — совершенствование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, организацию и проведение которой поручено Генеральной прокуратуре РФ;
  • — разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;
  • — введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции.

Одной из мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции в Национальном плане значится разработка методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления муниципальных образований.

Особенно важно в рассматриваемом контексте то, что Министерству юстиции РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ поручено в 2009 г. разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации, а Минюсту России — еще и организовать осуществление государственной антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Приводится перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с Национальным планом противодействия коррупции.

В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009-2013 гг.)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 12 января 2010 г.) четко просматривается правовая составляющая

1

СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277; 2010. № 3. Ст. 274.

тематического мониторинга. Например, ожидаемыми результатами реализации программы названы:

  • — создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов;
  • — разработка и апробация научно обоснованной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе;
  • — создание современной правовой основы военной и правоохранительной службы, усовершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;
  • — формирование антикоррупционных механизмов;
  • — создание системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной деятельности государственных служащих;
  • — проведение мониторинга практики применения законодательства Российской Федерации в сфере государственной службы.

Специально обеспечена необходимость оценки системы достижения поставленных целей и задач — эффективности реализации мероприятий программы, которая проводится на основании целевых индикаторов и показателей программы. Индикаторы и показатели рассчитываются и определяются по методикам, разрабатываемым в рамках реализации программы. Ими являются:

  • — индекс доверия граждан государственным служащим;
  • — количество должностей государственной службы, для которых утверждены должностные регламенты, соответствующие установленным требованиям;
  • — доля государственных служащих, должностные регламенты которых содержат показатели результативности;
  • — доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва;
  • — доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе конкурса;
  • — доля специалистов в возрасте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы до трех лет;
  • — доля граждан, поступивших на государственную службу на основе договора на обучение с обязательством прохождения государственной службы, в общем числе граждан, поступивших на государственную службу;
  • — число реализованных инновационных программ в области государственной службы;
  • — число госслужащих, принявших участие в инновационных программах в области подготовки и переподготовки госслужащих;
  • — число госслужащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, в том числе за пределами территории Российской Федерации;
  • — число госслужащих, уволившихся с государственной службы до достижения ими предельного возраста пребывания на государственной службе.

Мониторинговые мероприятия предусмотрены и в Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. Провозглашается, что совершенствование правоприменительных институтов является условием эффективного функционирования экономической системы (экономических институтов). Эффективная экономика требует эффективной системы защиты прав человека и собственника, обеспечения исполнения действующего законодательства. Реформа правоприменительной систем является неотъемлемой частью политики экономической модернизации.

В целях усиления социальной защиты населения, обеспечения гарантий социальной и медицинской помощи, государственной поддержки сферы занятости в качестве необходимых названы следующие виды (направления) мониторинга:

  • — мониторинг соблюдения дистрибьютерами и аптечными организациями установленных оптовых и розничных торговых надбавок на лекарственные средства в субъектах Федерации;
  • — еженедельный мониторинг увольнений работников в связи с ликвидацией организаций или сокращением персонала, а также переводом ряда предприятий в режим сокращенного рабочего времени.

В целях поддержки реального сектора экономики и работы с системообразующими предприятиями:

  • — отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами сформирована система мониторинга состояния предприятий. По результатам этого ведомственного мониторинга предложения о более внимательном рассмотрении проблем отдельных предприятий выносятся на заседания созданной Межведомственной рабочей группы по мониторингу финансово-экономического состояния организаций, входящих в перечень системообразующих;
  • —в дополнение к федеральному перечню сформирован перечень предприятий регионального значения, мониторинг состояния которых ведется Минрегионом России совместно с региональными органами власти.

Помимо программных документов, имеющих юридическую силу, есть обширный массив подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих критерии и показатели оценки эффективности, прежде всего, органов исполнительной власти. На это обстоятельство нельзя не обратить внимания, поскольку, как отмечалось ранее, с помощью правового мониторинга возможно создание механизма оценки эффективности по результату.

Наиболее показательным из таких актов является Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (в ред. от 13 мая 2010 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» !. Названным Указом утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Предусматриваются 43 позиции, четыре из которых можно отнести к правовым составляющим: «время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство», «уровень криминогенности (процент от числа опрошенных)», «доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их участии в общем числе зарегистрированных преступлений», «удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных)». Остальные показатели характеризуют объем валового регионального продукта, уровень заработной платы, уровень смертности населения, уровень развития образования, медицинской помощи, физической культуры и спорта, жилищного строительства, проблемы налоговых и бюджетных отношений.

1 СЗ РФ. 2007. №27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432.

В целях координации работы по определению показателей оценки результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также по подготовке федеральными органами исполнительной власти и высшими органами исполнительной власти субъектов Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде, образована Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти *. Задачами комиссии являются:

  • — формирование системы целей, задач и показателей оценки результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти;
  • — создание условий и предпосылок для повышения эффективности использования полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти для реализации установленных целей и задач их деятельности;
  • — повышение результативности текущего и среднесрочного планирования деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти за счет ориентации на достижение общественно значимых измеримых результатов;
  • — развитие системы мониторинга результатов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и качества исполнения ими своих полномочий.

Решения комиссии имеют рекомендательный характер.

Показатели деятельности Правительства РФ установлены в Положении о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006-2008 гг.[1] Например, раздел доклада «Результаты деятельности Правительства Российской

Федерации и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде» содержит анализ по следующим группам:

  • — повышение уровня и качества жизни населения;
  • — укрепление национальной безопасности;
  • — обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста;
  • — формирование условий для социально-экономического развития на долговременную перспективу.

Раздел «Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период» содержит:

  • — оценку внешних и внутренних факторов, а также условий социально-экономического развития Российской Федерации;
  • — инерционный и инновационно активный сценарии, включающие в себя основные показатели развития экономики и социальной сферы в плановом периоде;
  • — ресурсные ограничения развития экономики и социальной сферы в плановом периоде (трудовые, инвестиционные, финансовые и другие ограничения);

Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.[2] суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках финансового планирования», предполагает проведение мониторинга

и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств. Другими словами, процесс достижения намеченных целей и результатов одновременно подвергается мониторингу и контролю. Специально отмечается, что одним из требований, предъявляемых к бюджетным целевым программам, является наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после выполнения программы или одного из ее этапов) оценки программы.

Еще одна тенденция современного российского законодательства — включение норм о мониторинге в различные федеральные законы. В основном указания на мониторинг присутствуют в тех частях законов, где содержатся нормы о надзоре и контроле. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля» 1 (ст. 4-6) к полномочиям органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления (муниципалитетов) относится «организация и проведение мониторинга эффективности... государственного... муниципального контроля (надзора)» в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждается Правительством РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (в ред. от 9 марта 2010 г.) «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»[3] в практику вводится «мониторинг региональных адресных программ по переселению граждан», а также «мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов» (ст. 20.4,22).

Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (ред. от 9 апреля 2009 г.) «О Российской корпорации нанотехнологий» содержит гл. 5 «Мониторинг и контроль реализации проектов, финансируемых за счет средств корпорации», суть положений которой состоит в том, что если

правлением корпорации утверждено решение о финансировании проекта в сфере нанотехнологий за счет средств корпорации, то она осуществляет «мониторинг реализации такого проекта в целях контроля эффективности использования средств корпорации».

«Мониторинг в области регулирования тарифов и надбавок» также служит методом (способом) государственного контроля (ст. 16 и 17 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» !).

Второй характерный пример присутствия норм о мониторинге в федеральных законах, на наш взгляд, обосновывается необходимостью нормативного закрепления мониторинговой деятельности, включающей в себя: наблюдение, сбор информации, ее анализ и оценку относительно тех или иных процессов. В частности, «мониторинг и прогнозирование потребностей экономики в квалифицированных кадрах» ; «мониторинг данных об объектах культурного наследия»; «мониторинг состояния системы образования» ; «государственный мониторинг в области отношений с соотечественниками»; «ежегодный мониторинг социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей» .

1

СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 36; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6450.

2

Статья 13 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «Об объединениях работодателей» // СЗ РФ. 2002. №48. Ст. 4741; 2007. № 49. Ст. 6068.

3

Статья 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519;

  • 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616.
  • 4

Раздел II Федерального закона от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ (в ред. от 26 июня 2007 г.) «Об утверждении Федеральной программы развития образования»//СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639; 2007. №27. Ст. 3213.

5

Статья 25 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (в ред. от 25 июля 2009 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670; 2009. №30. Ст. 3740.

6

Статья 29 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2009 г.) «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331;

2009. №52 (1ч.). Ст. 6415.

Рассуждая с юридических позиций, возникает вопрос о соотношении перечисленных видов (направлений) мониторинга со сферой права: имеется ли у них так называемая «правовая составляющая» и как ее определить, чтобы затем использовать именно при осуществлении правового мониторинга. Иначе говоря, возникает проблема теоретического и практического значения, а именно: проводя правовой мониторинг и оценку его результатов, нужно ли (и если да, то каким путем) их соизмерять с результатами так называемых фактических, функциональных, тематических мониторингов, либо следует использовать только собственно правовые показатели. Очевидно, что обозначенная проблема нуждается в дополнительном самостоятельном исследовании. В то же время законодателям и правоприменителям следует более основательно и системно подходить к использованию терминологии, где ключевым понятием является термин «мониторинг»1.

В современном законодательстве широко применяется тенденция регулирования организации в смысле процессуального оформления проведения тематических (функциональных) мониторингов в различных отраслях и сферах государственной деятельности. Так, отраслевые федеральные министерства предпринимают усилия по проведению мониторинга, соответствующего сферам их деятельности и интересам (Министерство экономического развития, Министерство здравоохранения и социального развития и ряд других)[4] . Однако фактически осуществляется мониторинг мероприятий по реализации

конкретных задач, а не мониторинг нормотворчества, законодательства и практики его применения.

Как правило, нормативной основой практики организации мониторинга в отрасли (сфере) служат подзаконные (правительственные) акты. Приведем пример. Согласно Положению о всероссийском мониторинге социально-трудовой сферы, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 марта 1995 г. № 291 мониторинг социально-трудовой сферы представляет собой государственную систему непрерывного наблюдения за фактическим положением дел в социально-трудовой сфере для своевременного выявления и системного анализа происходящих в ней изменений, предупреждения негативных тенденций, ведущих к формированию и развитию очагов социальной напряженности, а также для краткосрочного прогнозирования развития важнейших процессов в этой сфере. Мониторинг признан одним из инструментов разработки государственной социальной политики. Установлены субъекты мониторинга — соответствующие федеральные и региональные органы исполнительной власти. Определены задачи мониторинга. Среди них: непрерывное наблюдение за состоянием социально-трудовой сферы и получение оперативной информации о ней; своевременное выявление изменений, происходящих в социально-трудовой сфере, и факторов, вызывавших их; предупреждение негативных тенденций, ведущих к формированию и развитию очагов напряженности и т. п. И лишь одна из перечисленных задач имеет правовую составляющую: «оценка эффективности и полноты реализации законов и других нормативно-правовых актов по социально-трудовым вопросам».

Положительно характеризует этот документ и то, что в нем указаны объекты, направления, информационные источники, порядок проведения мониторинга и форма его результатов. Особо подчеркивается, что мониторинг проводится по единой системе показателей и на основе методических рекомендаций, утверждаемых отраслевым федеральным министерством и государственным органом статистики.

Другой пример — организация проведения мониторинга в сфере образования. Здесь основополагающим документом являются Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования, утвержденные

Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 (в ред. от 4 февраля 2008 г. № 46)1.

Особого внимания заслуживает то, что мониторинг включен в число других способов контроля и надзора в сфере образования и закреплен в ряду контрольно-надзорных мероприятий, таких как: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок; воздействие на нарушителей законодательства в области образования, организация и ведение мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области образования.

Возникает вопрос о природе мониторинга вообще и его правовой составляющей в частности применительно к образовательной сфере. Представляется, что цель данной аналитико-оценочной деятельности не совпадает с сущностью государственного контроля и надзора [5] . В результате мониторинговых наблюдений, анализа и оценки могут быть выявлены недостатки правового регулирования или качества правоприменительной деятельности. Исходя из этого могут быть сделаны выводы о необходимых направлениях и конкретных мерах совершенствования. Однако принятие мер, свойственных контрольно-надзорной деятельности, лежит вне границ правового мониторинга. Полномочия органов власти, исполняющих функцию контроля и надзора в установленной сфере деятельности, могут быть использованы для получения данных (отчетов, статистической и социологической информации и др.), требующихся для осуществления мониторинга в сфере образования, однако они не могут быть объединены с полномочиями по проведению правового мониторинга.

Возникает и второй вопрос: о субъектах мониторинговой деятельности в сфере образования. Отметим, что эта деятельность в настоящее время чрезмерно децентрализована. Рассмотрим этот вопрос подробнее, чтобы определить на его примере типичные изъяны организации отраслевого мониторинга.

В структуре Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки мониторинг отдельных направлений осуществляют различные

подразделения. Комиссия Рособрнадзора по реализации Программы противодействия коррупции проводит мониторинг соблюдения требований российского законодательства в сфере образования структурными подразделениями Рособрнадзора; Управление делами Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки уполномочено осуществлять мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (ред. от 5 мая 2010 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Кроме того, в 2005 г. при Рособрнадзоре был создан совещательный орган — Совет по надзору в сфере образования, к основным направлениям деятельности которого отнесены подготовка и рассмотрение предложений по совершенствованию содержания, нормативно-правового и организационно-методического обеспечения контрольно-надзорной деятельности в сфере образования; участие в обеспечении взаимодействия между органами исполнительной власти, осуществляющими указанную деятельность в сфере образования на федеральном и региональном уровнях; рассмотрение результатов научных исследований, экспериментов по развитию надзора и контроля в сфере образования, подготовку рекомендаций по их внедрению.

Кроме того, в нормативных правовых актах в сфере образования упоминаются и иные субъекты мониторинговой деятельности.

Так, Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки России наделен полномочиями по организации разработки проектов нормативных правовых актов в части мониторинга и контроля реализации приоритетного национального проекта «Образование», а также по участию в мониторинге региональных систем образования и оценке эффективности их функционирования [6] . Наряду с этим на данный департамент возложена обязанность обобщать совместно со структурными

подразделениями Минобрнауки, с Рособрнадзором и Рособразованием практику применения законодательства Российской Федерации в области образования и разрабатывать предложения по его совершенствованию, а также осуществлять мониторинг по указанным направлениям, что должно непосредственно обеспечивать своевременное внесение изменений в нормативные правовые акты. Таким образом, департамент, выполняя одновременно функции по организации мониторинга приоритетного национального проекта «Образование» и функции по разработке предложений по совершенствованию законодательства в области образования, фактически осуществляет правовой мониторинг. Это, с одной стороны, повышает обоснованность вносимых предложений о совершенствовании законодательства, а с другой — позволяет завершать систему мониторинговых наблюдений выработкой управленческого решения, имеющего адекватную правовую форму.

Широко используется правовой мониторинг при решении текущих актуальных задач, стоящих перед Федеральным агентством по образованию. В частности, на Рособразование возложен мониторинг результатов реализации мероприятий в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг. ему же поручено обеспечить осуществление мониторинга реализации субъектами РФ комплексных проектов модернизации образования [7] . Функции по мониторингу реализации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в региональных и муниципальных общеобразовательных учреждениях возложены на

Рособразование и Роспотребнадзор 1. Ряд утвержденных Минобрнауки форм соглашений о государственной поддержке субъектов РФ по отдельным направлениям приоритетного национального проекта «Образование» также содержат указание на полномочие Рособразования осуществлять мониторинг их реализации [8] .

Кроме того, приказом Федерального агентства по образованию от 25 мая 2007 г. № 921 «О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений» утверждена Концепция развития сети образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию. Данной Концепцией предусмотрен механизм, включающий в себя проведение мониторинга сети подведомственных образовательных учреждений в целях определения учреждений, отвечающих выработанным в Концепции критериям, и на этой основе — внесения в законодательство необходимых изменений, направленных на введение новых организационно-правовых форм образовательных организаций и механизмов их финансирования, а также разработку и утверждение необходимых нормативно-правовых актов для интеграции образовательных учреждений разных уровней профессионального образования.

В отношении организации мониторинговой деятельности в сфере образования в субъектах Федерации следует отметить, что на региональном уровне также по-разному решается вопрос о составе субъектов правового мониторинга.

Так, в ряде субъектов Федерации созданы специализированные центры мониторинга качества образования (например, в Воронежской, Новосибирской, Псковской, Свердловской, Тюменской областях *).

В других регионах организация и контроль проведения мониторинговых исследований поручены местным органам управления образованием (их подразделениям). Участниками мониторинга также являются муниципальные органы власти, образовательные учреждения. Так, в Пермском крае полномочия по непосредственному руководству и обеспечению нормативного сопровождения процедур мониторинга предоставлены Министерству образования, организационно-технологическое и инструктивно-методическое сопровождение возложено на Центр оценки качества образования Пермского краевого института повышения квалификации. Непосредственными участниками мониторинговых исследований выступают все муниципальные районы и городские округа края, а также образовательные учреждения [9] .

В Калининградской области система субъектов мониторинга в сфере образования включает в себя Министерство образования области, службы, учреждения и организации области, муниципальные органы управления образованием, образовательные учреждения и организации 1: Министерство образования области обладает полномочиями по планированию, координации и осуществлению контроля мониторинговых исследований в сфере образования. Мониторинг качества образования осуществляется отделом оценки качества образования и сопровождения педагогических экспериментов Калининградского областного государственного учреждения дополнительного образования детей — Центра информатизации и технического творчества и (или) структурами, подведомственными Министерству образования области. На муниципальном уровне соответствующие мониторинговые исследования проводятся муниципальными органами управления образованием и специалистами в соответствии с их должностными обязанностями. На уровне общеобразовательного учреждения мониторинг качества образования осуществляется руководителями и администрацией указанных учреждений, педагогическими работниками (учителями, воспитателями, специалистами) в ходе образовательной деятельности.

Во Владимирской области установлен порядок организации мониторинга образовательных услуг, организатором которого определен Департамент образования администрации области, а непосредственными участниками (исполнителями) — отделы Департамента образования и подведомственные ему государственные образовательные учреждения [10] .

В Ярославской области организована региональная система мониторинга и образовательной статистики, встроенная в систему управления региональных и муниципальных систем образования. Субъектами

мониторинга выступают Департамент образования области, Региональный центр мониторинга и образовательной статистики (структурное подразделение государственного образовательного учреждения Ярославской области «Институт развития образования»), подведомственные Департаменту образования государственные учреждения (в том числе образовательные), муниципальные органы управления образованием. Участие последних в мониторинге сферы образования регулируется также соглашениями о сотрудничестве с Департаментом образования области [11] .

Таким образом, отмечается отсутствие единообразия в вопросе организации правового мониторинга в сфере образования на региональном уровне. По-разному определяется круг субъектов мониторинговой деятельности, ее объект, не во всех субъектах Федерации установлены критерии оценки и показатели, не всегда определен статус результатов проведенного мониторинга, а также порядок участия муниципальных органов управления образованием в указанной деятельности. Правовое регулирование организации и проведения мониторинга в сфере образования на уровне субъектов Федерации осуществляется разными по юридической силе нормативными правовыми актами.

Учитывая вышесказанное, необходимы более четкая организация системы правового мониторинга в сфере образования, разграничение соответствующих полномочий между субъектами указанной деятельности (особенно на федеральном уровне) и их нормативное закрепление в положениях данных органов, установление порядка движения информации от участников мониторинга одного уровня к другим, закрепление статуса результатов правового мониторинга в сфере образования.

Представляется, что ведущим органом в системе правового мониторинга в сфере образования, компетентным осуществлять общее руководство, планирование, координацию, методическое обеспечение и контроль этой деятельности, должно являться Министерство образования и науки РФ, к числу полномочий которого относится обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной политики в установленной

сфере деятельности 1. Тем не менее в функциях, закрепленных за Министерством, не отражены вопросы организации и проведения мониторинга законодательства об образовании как системы взаимосвязанных мероприятий, осуществляемых в рамках утвержденной программы на основе установленных критериев оценки. Статус Министерства как ведущего органа в системе мониторинга сферы образования должен быть определен в Положении о нем.

Исходя из установленных в настоящее время полномочий Департамент государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования должен выступить в качестве структурного подразделения Министерства, обеспечивающего координацию субъектов мониторинга, его методическое обеспечение (в том числе в части планирования мониторинговой деятельности), окончательное обобщение, анализ и оценку полученной информации, подготовку и представление в Минобрнауки проекта итогового документа по результатам проведенного мониторинга с предложениями по совершенствованию законодательства и корректировки правоприменительной практики в сфере образования [12] .

Федеральная служба по надзору в сфере образования как орган, уполномоченный проводить мониторинг исполнения законодательства Российской Федерации в области образования (в том числе анализ причин возникновения нарушений указанного законодательства), должна осуществлять:

  • — сбор, анализ и синтез информации, предоставляемой уполномоченными органами власти субъектов Федерации по результатам проведенных мониторинговых исследований;
  • — предоставление полученной информации Министерству (Департаменту государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования) в целях обобщения и подготовки итогового документа по результатам мониторинга;

  • — информационно-техническое обеспечение мониторинга (в том числе путем организации и эксплуатации федеральной и региональных государственных информационных систем);
  • — непосредственный контроль деятельности региональных органов управления образованием по проведению правового мониторинга в установленной сфере.

Кроме того, Рособрнадзором должны быть установлены порядок и форма предоставления результатов мониторинговых исследований субъектами Федерации.

Соответствующие функции и полномочия должны быть четко определены в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере образования.

К числу полномочий Федерального агентства по образованию как органа, исполняющего функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания и развития общедоступных образовательных ресурсов, должно быть отнесено:

  • — осуществление сбора, анализа и обобщения информации, соответствующей его функциям, в частности: о деятельности находящихся в его ведении государственных унитарных предприятий, экономических показателях их работы, результатах проверок финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса, результатах обобщения обращений граждан (пп. 1.3,5.9,5.10 Положения о Федеральном агентстве по образованию);
  • — осуществление сбора, анализа и обобщения информации, полученной в результате проведения мониторинга в рамках полномочий, возложенных на Рособразование постановлениями Правительства РФ;
  • — предоставление указанной информации Министерству (Департаменту государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования) в целях обобщения и подготовки итогового документа по результатам мониторинга.

Указанные полномочия также должны быть установлены в Положении о Федеральном агентстве по образованию.

Субъектам Федерации необходимо:

  • — нормативно закрепить полномочия органов управления образованием своего уровня по проведению мониторинговых исследований;
  • — определить ведущий орган, ответственный за сбор информации у непосредственных участников мониторинга;
  • — установить порядок и сроки получения мониторинговой информации у непосредственных участников;
  • — предусмотреть формы участия органов местного самоуправления в правовом мониторинге в сфере образования (на основе соглашений или иным образом).

По всей видимости, назрела необходимость разработки и принятия единого нормативного правового акта — Положения о мониторинге в сфере образования, в котором содержались бы нормы, позволяющие:

  • — рассматривать мониторинг не как форму (средство) государственного контроля и надзора в сфере образования, а, прежде всего, как информационный институт по наблюдению за нормотворческим и правоприменительным процессами в сфере образования, их анализу и оценке; определить правовой мониторинг как обязательную составную часть всех мониторинговых мероприятий, проводимых в области образования;
  • — унифицировать множество документов, регулирующих различные аспекты мониторинговой деятельности;
  • — устранить имеющееся дублирование мониторинговых полномочий, правильно их разграничить между федеральными органами исполнительной власти в сфере образования, определить орган (его структурное подразделение), который должен занимать ведущее положение в организации и проведении правового мониторинга (осуществлять планирование, координацию, методическое обеспечение, непосредственный контроль, а также подготовку итогового документа по результатам данной работы);
  • — определить информационные потоки в системе мониторинга образования;
  • — определить порядок проведения мониторинга (в том числе с учетом его правовой составляющей), установить статус результатов мониторинга, ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение или неисполнение возложенных на них обязанностей в рамках указанной деятельности.

Положение о мониторинге в сфере образования должно быть утверждено постановлением Правительства РФ. Помимо данного Положения в целях четкого и единообразного определения порядка организации и проведения мониторинга в указанной сфере необходимо будет дополнить действующие положения о Министерстве образования и науки РФ,

Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и Федеральном агентстве по образованию указанием на полномочия в рамках осуществляемой ими мониторинговой деятельности. Соответствующие коррективы потребуется внести и в Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования.

Отмеченное даст в ближайшей перспективе возможность оперативно включить мониторинг в сфере образования, улучшенный по структуре, организации, универсально урегулированный с точки зрения нормативного обеспечения, в создаваемую в Российской Федерации общую систему мониторинга правоприменения [13]. Аналогичные преобразования нормативного регулирования организации и проведения иных тематических (функциональных) мониторингов, имеющих обязательную четко выраженную правовую составляющую, можно предложить провести и в других сферах государственной деятельности, подведомственные иным федеральным органам исполнительной власти, а также на уровне субъектов Федерации.

  • [1] Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 779 «Об утверждении положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. 2007. № 47 (2 ч.). Ст. 5772. 2 Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006-2008 гг.» // СЗ РФ. 2005. №19. Ст. 1810.
  • [2] Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. от 23 декабря 2004 г. № 838) //СЗ РФ. 2004. №22. Ст. 2180; 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5502.
  • [3] СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2010. № 18. Ст. 2142. 2 СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799; 2010. № 11. Ст. 1174. 3 СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3753; 2009. № 15. Ст. 1780.
  • [4] Например, о соотношении правового, экологического и финансового мониторингов см.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 17-29. 2
  • [5] СЗ РФ. 2007. № 9. Ст. 1098; 2008. № 6. Ст. 502. 2 См. подробнее § 2 гл. 1 настоящей работы.
  • [6] ’СЗ РФ, 2005, №30 (ч. 1), Ст. 3105; 2010. № 19. Ст. 2286. 2 См.: Положение о Департаменте государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования, утвержденное приказом Минобрнауки России от 26 октября 2006 г. № 264.
  • [7] См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803 (ред. от 24 марта 2008 г.) «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 гг.» // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 186; 2008. № 13. Ст. 1304. 2 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 848 (в ред. от 3 декабря 2009 г.) «О мерах государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования»//СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 2). Ст. 299; 2009. № 41. Ст. 4784.
  • [8] Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 799 (ред. от 25 декабря 2009 г.) «О мерах государственной поддержки в 2008-2009 гг. реализации в субъектах Российской Федерации экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания обучающихся в государственных общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных учреждениях» // СЗ РФ. 2007. №48(ч.2). Ст. 6019; 2010. №2. Ст. 171. 2 См., например: Приказ Минобрнауки России от 15 января 2008 г. № 2 «О реализации Постановления Правительства РФ от 20 декабря 2008 г. № 903 «О государственной поддержке в 2008 г. подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств в государственных образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы» (в ред. от 6 октября 2008 г.); Приказ Минобрнауки России от 15 января 2007 г. № 8 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 848» (в ред. от 25 декабря 2007 г.).
  • [9] См.: Постановление Администрации Воронежской области от 21 января 2004 г. № 27 «О создании областного государственного учреждения «Региональный Центр обработки информации единого государственного экзамена и мониторинга качества образования «ИТЭК»; Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 10 июня 2002 г. № 527 «О создании областного государственного учреждения «Областной центр мониторинга образования»; распоряжение Администрации Псковской области от 14 декабря 2006 г. № 275-р. «О создании государственного учреждения «Центр мониторинга качества профессионального образования Псковской области»; Указ Губернатора Свердловской области от 2 июля 2008 г. № 700-УГ «О создании государственного учреждения Свердловской области «Центр обработки информации и мониторинга качества образования»; распоряжение Губернатора Тюменской области от 20 декабря 2002 г. № 1110-р «О создании государственного учреждения Тюменской области «Центр мониторинга качества образования Тюменской области». 2 См.: Приказ Министерства образования Пермского края от 7 июня 2008 г. № С ЭД-26-01-04-45 «Об утверждении порядка проведения мониторинговых обследований».
  • [10] См.: Приказ Министерства образования Калининградской области от 27 августа 2008 г. № 1890/1 «Об утверждении нормативных документов, регламентирующих организацию и проведение мониторинга качества образования в учреждениях образования Калининградской области». 2 См.: Постановление Губернатора Владимирской области от 28 января 2008 г. № 41 «О порядке организации мониторинга количества, качества и доступности образовательных услуг в государственных и муниципальных образовательных учреждениях на территории Владимирской области».
  • [11] 2 июля 2008 г. № 310/01-03 «О региональной системе мониторинга и образовательной статистики».
  • [12] См.: П. 5.4. Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 (в ред. от 31 марта 2009 г.) // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562; 2009. № 14. Ст. 1662. 2 Данный вывод вытекает из анализа полномочий, предусмотренных пп. 2, 5.1, 5.4, 5.8, 5.18, 5.28 Положения о Департаменте государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 26 октября 2006 г. № 264.
  • [13] Подробнее о мониторинге правоприменения речь пойдет в следующем параграфе.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >