Система муниципальных институтов представительной демократии в Российской Федерации

Представительный орган муниципального образования как ведущее и организующее звено в институциональной системе представительной демократии на местах

Под системой муниципальных институтов представительной демократии мы понимаем единство взаимосвязанных выборных органов и избираемых должностных лиц муниципальной власти и определяющих их организацию и функционирование правовых механизмов, которое на основе разграничения функций и полномочий и взаимодействия органов местного самоуправления, сочетания единоличного и коллегиального представительства, а также участия граждан в осуществлении местного самоуправления, обеспечивает решение вопросов местного значения в соответствии с волей и интересами местного сообщества.

2.1.1. Представительные органы занимают в этой системе особое положение, выступая организационно-правовым воплощением народного представительства на уровне местного самоуправления. Будучи выборными, сменяемыми, коллегиальными органами, представительные органы местного самоуправления как органы муниципального правотворчества призваны обеспечить нормативную основу эффективного развития муниципальных образований в соответствии с основанными на действующем законодательстве правомерными целями, которые ставит перед собой местное сообщество. Эта важнейшая функция реализуется ими посредством конкурентного взаимодействия (сотрудничества) входящих в их состав депутатов, которые являются проводниками интересов как избравших их лиц, так и населения муниципального образования в целом; они обязаны стремиться к формированию взвешенных нормативных подходов, осно ванных на согласовании собственной политической позиции, с обоснованным мнением всех других депутатов. В результате представительный орган муниципального образования служит механизмом формирования, аккумулирования и юридического выражения сбалансированных посредством «парламентской» процедуры интересов различных социальных групп в структуре населения муниципального образования, а также обеспечивает социально-политическую и правовую консолидацию (интеграцию) населения в местное сообщество; как основной нормотворческий орган муниципального образования, акты которого занимают наивысшее место в иерархии муниципальных правовых актов после решений референдарного характера, устанавливает нормативно-правовые основы реализации всей институциональной системы муниципальной представительной демократии и организует ее эффективное функционирование.

Развитие законодательных основ местного самоуправления в условиях современного российского конституционализма свидетельствует о неуклонном повышении политико-правового значения представительных органов в организационной структуре муниципальной власти и управления и в целом о движении законодательства в направлении «парламентари-зации» муниципальной демократии путем укоренения в муниципальной практике существенных признаков и качеств, характерных для парламентской формы правления. Речь идет, в частности, о таких предусмотренных действующим правовым регулированием существенных элементах этой системы, как: а) решение вопроса о порядке наделения полномочиями главы муниципального образования в уставе муниципального образования; б) возможность избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава, если такой порядок предусмотрен уставом; в) определение условий контракта, порядка проведения конкурса и формирование состава конкурсной комиссии для решения вопроса о замещении должности главы местной администрации по контракту, а также назначение по результатам конкурса лица на должность главы местной администрации, причем на срок полномочий представительного 76

органа муниципального образования, принявшего решение о назначении на должность (до начала работы представительного органа нового созыва); г) общая подконтрольность главы муниципального образования (главы местной администрации ) представительному органу и, в частности обязанность представлять ежегодный отчет о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; д) наконец, ответственность главы муниципального образования (главы местной администрации) перед представительным органом муниципального образования, вплоть до удаления в отставку по политическим мотивам. Кроме того, социально-политический вес представительного органа муниципального образования и вытекающие из этого возможности влияния как на глав муниципальных образований, так и на общее состояние местных дел существенно возрастают в связи с активным внедрением в систему муниципального народного представительства партийных начал - путем закрепления права выдвижения кандидатов в составе списка кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований исключительно за политическими партиями[1].

2.1.2. Усиление политико-правового положения представительного органа муниципального образования в полной мере соответствует как общим тенденциями развития национального механизма народовластия, так и социально-правовой природе и предназначению этого органа публичной власти как органа народного представительства, само наличие которого является одной из наиболее существенных харак-

теристик правового статуса местного сообщества. Европейская хартия местного самоуправления придает этой характеристике столь высокое значение, что включает ее в понятие местного самоуправления: согласно ст. 3 Хартии, местное самоуправление как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Стало быть, Хартия исходит из обязательности выборного коллегиального органа в структуре органов местного самоуправления, что является непременным условием соблюдения принципов муниципальной демократии.

На этой же позиции стоит и Конституция РФ, в силу которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Это конституционное положение само по себе предполагает лишь создание выборных органов муниципальной власти, состав которых может быть различен. Однако, рассматриваемое в системном единстве с иными конституционными нормами, оно исключает ситуацию, когда бы в муниципальном образовании представительный орган не создавался, а население при этом не решало (или объективно не в состоянии было бы решить) относящиеся к его компетенции полномочия через институты непосредственной демократии.

По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 3 ст. 13 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ, одним из основных принципов отечественного конституционализма является принцип народного представительства, для каждого уровня публичной власти требующий создания институтов, которые бы обеспечивали реализацию права граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей, позволяли сформировать и выразить волю насе ления соответствующей территории, придав ей тем самым качество практического властно-правового регулятора. Это не менее важно и для организации муниципальной власти, если принять во внимание как широкое разнообразие территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, так и характер решаемых ею вопросов.

Примечательно в этой связи решение Уставного суда Санкт-Петербурга, принятое им по запросу муниципального совета одного из муниципальных образований города с просьбой дать толкование отдельных положений Устава Санкт-Петербурга применительно к вопросу о том, является ли наличие представительного органа местного самоуправления обязательным[2]. Суд установил, что представительные органы в системе местного самоуправления обладают собственным правовым статусом, который обусловлен выборностью (форма народного представительства); представительным характером; коллегиальной формой деятельности; наличием полномочий, которые не могут быть переданы другим органам или лицам, за исключением случаев, предусмотренных законом. Поэтому эти органы выступают в качестве существенного элемента организации системы местного самоуправления в соответствии с определяемыми в федеральном законодательстве общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации и являются обязательными. Вместе с тем Суд подчеркнул, что обязательное наличие представительного органа не исключает ситуаций, связанных с его отсутствием в отдельных муниципальных образованиях в результате фактического прекращения деятельности представительного органа (в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий) и невозможностью формирования (избрания) представительного органа нового правомочного состава в течение определенного периода. В таких случаях решение задач местного самоуправления на соответствующей территории в целях обеспечения и защиты прав и свобод граждан осуществляется в соответствии с

Конституцией, федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Вытекающее из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления требование обязательности представительного органа в структуре органов местного самоуправления получает свою реализацию и развитие в текущем законодательстве. Согласно ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, прямо оговоренных в законе. Такое исключение предусмотрено лишь для тех малочисленных муниципальных образований, где количество жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек (ч. 3 ст. 35). Полномочия представительного органа в этом случае осуществляются сходом граждан.

Народно-представительная природа самоуправления выражается в его формировании на основе прямого или косвенного волеизъявления населения, периодической сменяемости, коллегиальности, охватывающей его состав и формы деятельности, а также ответственности за принимаемые решения.

2.1.3. Действующее правовое регулирование устанавливает две возможные формы институционализации представительных органов местного самоуправления в системе муниципальных институтов представительной демократии, характеризующиеся различной - в зависимости от применяемого порядка избрания депутатов - степенью опосредования их представительно-правовой связи с местными сообществами.

При непосредственном представительстве, которое действует во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения, в сельских и городских поселениях, городских округах и может использоваться в муниципальных районах, представительный орган формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права членами местного сообщества. При этом использование модели прямого пред ставительства населения в муниципальных районах имеет определенную специфику, связанную с тем, что осуществляемое в пределах района местное самоуправление является сложноустроенным и включает в себя два уровня территориальной организации: как муниципальный район в целом, так и каждое из входящих в его состав поселений. В соответствии с этим принцип формального равенства избирательного права при избрании населением депутатов представительного органа муниципального района дополняется и в известной мере корректируется требованием пропорционального территориального представительства. В принципиальном плане возможность и необходимость для законодателя обеспечивать сбалансирование соответствующих конституционных ценностей подтверждена правовой позицией Конституционного Суда РФ в Постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П[3], согласно которой демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие, а потому на законодателе лежит обязанность их взаимного согласования; равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента.

Применительно к представительному органу муниципального района это выражается в том, что в силу императивного требования п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ число депутатов, избираемых в его состав от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности этого представительного органа. Тем самым исключается ситуация, при которой представители одного

из поселений получали бы абсолютное большинство мест в составе представительного органа муниципального района и, соответственно, возможность принимать управленческие решения (включая формирование иных районных органов власти, распоряжение материально-финансовыми ресурсами и т. д.) в интересах не всех жителей района, а только данного конкретного поселения. По этой причине вряд можно признать обоснованными имевшие место попытки отмены названного ограничения[4].

Устанавливая дополнительную гарантию для обеспечения справедливого народного представительства на уровне муниципального района, приведенное законоположение не может рассматриваться как ограничивающее иные установленные действующие законодательством гарантии прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в целях участия в осуществлении муниципальной власти. Такие общие гарантии предусмотрены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который является базовым для всех электоральных правоотношений: все иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону; если такое противоречие возникает, то применяются нормы данного Федерального закона (п. 6 ст. 1). Согласно этому Федеральному закону, одним из требований,

предъявляемых к образованию избирательных округов, является соблюдение примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 %, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30 %. Это означает, что каждый депутат должен представлять примерно равное число избирателей, с тем чтобы обеспечивался равный удельный вес каждого голоса и равное для каждого жителя право участвовать в осуществлении публичной власти через своих представителей. В соответствии с этим общим требованием должна применяться и норма Федерального закона № 131-ФЗ о формировании представительного органа муниципального района, что предполагает установление числа депутатов этого представительного органа от каждого входящего в него поселения пропорционально численности жителей данного поселения, при том что число депутатов от каждого поселения не может превышать 2/5 от общего числа депутатов представительного органа.

Вторая форма институционализации представительного органа местного самоуправления основана на модели непрямого, опосредованного представительства населения. Она допускается только для одного типа муниципальных образований - муниципальных районов и только в добровольном порядке.

Содержание этой модели в том, что представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из глав депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом (п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, в данном случае происходит делегирование (в широком значении) в состав представительного органа лиц, получивших свои полномочия либо непосредственно от населения (депутаты поселений и их главы, избираемые на муниципальных выборах), либо от избранных населением представителей (главы поселений, избираемые их представительными органами).

Существует мнение, что поскольку в структуре текста ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ избрание депутатов как способ формирования представительного органа муниципального района поставлено на второе место, то это законоположение можно трактовать таким образом, что Закон прежде всего предполагает делегирование[5]. Вряд ли для подобного вывода есть достаточно оснований.

Приведенная интерпретация, по сути дела, является результатом только и исключительно грамматического толкования соответствующего законоположения: определяет приоритет одного порядка приобретения районного депутатского мандата перед другим, буквально следуя за их перечислением в соответствующей формулировке Законе. Тем самым значение грамматического толкования абсолютизируется, а его результаты не верифицируются. Известно, однако, что изучение действительного содержания правовой нормы не ограничивается установлением содержания ее текстуального выражения, что является лишь первоначальным, а не конечным этапом в процессе толкования - пройдя его, следует двигаться дальше с тем расчетом, чтобы с помощью других приемов (систематического, телеологического и иных видов анализа) углубить понимание смысла правовой нормы, проверить результаты, полученные на основе грамматического толкования.

Рассматривая названное законоположение под этим углом зрения, нельзя не признать, что по своему смыслу в системе Федерального закона № 131-ФЗ оно направлено на установление альтернативных вариантов формирования представительного органа и само по себе не имеет цели определить, какой из них является более предпочтительным, поскольку

предполагается, что этот вопрос относится к ведению муниципальных образований и решается не автоматически (с некой заданностью на делегированный вариант), а посредством установленной данным Федеральным законом процедуры. Более того, судя по тому, как в этом Федеральном законе сформулировано родовое определение понятия «органы местного самоуправления» (ч. 1 ст. 2) - а на первое место в нем поставлена производность их полномочий от электоральной воли населения - и учитывая, что делегированный порядок применяется по общему правилу, взамен выборного, который, таким образом, имеет изначальный характер, можно предположить, что в сравнении с иными вариантами наделения полномочиями именно выборность имеет более высокое значение. Так как порядок формирования представительного органа муниципального района относится к общим принципам организации местного самоуправления, определение его приоритетного варианта требует специального указания со стороны федерального законодателя, отсутствие которого означает то, что законодатель не отдает предпочтение ни тому ни другому из предусмотренных вариантов решения данного вопроса, а потому каждый из этих вариантов может быть реализован в равной мере на альтернативной основе.

Вместе с тем необходимо учитывать, что исключение альтернативности выбора порядка формирования представительного органа муниципального района и придание делегированной модели императивного характера в условиях реального разнообразия форм организации внутрирайонного местного самоуправления привели бы к существенным нарушениям конституционных прав граждан как в части самостоятельности населения определять структуру органов местного самоуправления, так и в части равенства прав жителей поселений иметь своих представителей в представительном органе муниципального района. Неравенство в данном случае связано с тем, что жители поселений с численностью не более 100 человек, в которых представительный орган в силу закона не создается, были бы представлены на районном уровне только главой соответствующего муниципального образования, тогда как жители иных поселений также имели бы своих представителей в лице поселенческих депутатов. Именно поэтому имевшие место попытки ввести подобное императивное правовое регулирование были встречены отказом со стороны федерального парламента[6].

Для применения делегированного способа формирования представительного органа муниципального района Федеральным законом № 131-ФЗ установлен ряд условий. Переход от выборного к делегированному способу формирования представительного органа может быть произведен по инициативе, выдвинутой не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов нового созыва. Такая инициатива оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения, в котором указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района (он не может быть ранее срока истечения полномочий избранного представительного органа муниципального района).

Порядок формирования представительного органа муниципального района считается измененным, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Для этого они направляют свои решения в действующий представительный орган муниципального района, который ведет учет данных о рассмотрении выдвинутой инициативы,

а также принимает решение о результатах ее рассмотрения, где указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района и день начала его работы. Это решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района. В течение трех месяцев со дня начала работы представительного органа муниципального района, сформированного в новом порядке, он вносит необходимые изменения в устав муниципального района, в том числе приводит его в соответствие с требованием п. 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому глава муниципального района при таком порядке формирования представительного органа исполняет полномочия его председателя.

2.1.4. Вне зависимости от того, каким из двух возможных способов происходит формирование представительного органа местного самоуправления, он имеет единый правовой статус органа народного представительства, призван обеспечивать формирование и выражение воли и интересов местного сообщества.

При делегированном порядке в состав представительного органа муниципального района автоматически входят избранные населением непосредственно или от его имени депутатами представительных органов поселений их главы, а также направляемые на районный уровень представительными органами поселений из своего состава депутаты этих органов. Это означает, по сути дела, применение процедуры косвенных (многостепенных) «выборов»[7]. При этом каждая из названных категорий лиц, входящих в состав районного представительного органа, в течение всего срока своих полномочий осуществляет функцию демократического представительства в отношении населения того территориального образования, где оно было избрано, и не утрачивает свою

представительно-правовую связь с населением в силу самого по себе факта вхождения в состав органа местного самоуправления иного территориального уровня. Соответственно, их полномочия как депутатов представительного органа муниципального района производны от права населения на осуществление местного самоуправления и имеют срочный характер, связанный с периодом мандата.

Депутаты представительного органа муниципального района, получая свой мандат не путем прямых выборов, а либо в силу занимаемой должности, либо по решению представительного учреждения, выступают, по существу, в тройственном качестве'. 1) представителями жителей соответствующего поселения; 2) представителями делегировавшего их органа муниципальной власти; 3) представителями всех жителей муниципального района. Это усложняет систему внутрирайонного представительства, придает ей черты комплексности и полиструктурности, что согласуется с характером внутрирайонного местного самоуправления как имеющего сложноустроенную многоуровневую организацию.

Введение федеральным законодателем возможности использования делегированного порядка формирования представительного органа муниципального района встретило немало критики. Противники этой модели ссылаются прежде всего на Европейскую хартию местного самоуправления, которая предусматривает, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных на основе свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (п. 2 ст. 3), что, по их мнению, исключает какой-либо иной способ формирования соответствующих органов[8]. В этой связи следует иметь в виду следующее.

Во-первых, закрепляя названное положение, Европейская хартия в той же статье не исключает возможность любой другой формы прямого участия граждан, если это допускается законом и при этом в целом не содержит прямого запрета для национального законодателя предусмотреть в порядке альтернативного варианта, выбираемого с согласия местных сообществ, формирование муниципального совета (собрания) из представителей поселений, изначально избранных населением на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне. Такой интерпретации Европейской хартии придерживается и Верховный Суд РФ[9].

Во-вторых, вопрос о порядке формирования представительного органа муниципального района отражает сложность самого по себе данного явления, которым охватываются как субъективное право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления через своих представителей в муниципальных органах публичной власти, так и принципы организации системы органов местного самоуправления как особой формы публичной власти. В соответствии с этим должна определяться и степень дискреции федерального законодателя по выбору той или иной модели наделения полномочиями депутатов представительного органа: с одной стороны, она ограничена существом конституционного права на местное самоуправление, в том числе с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления, которое не должно быть умалено; с другой -ее широта задается содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции принципами ее организации. С этой точки зрения нормы Европейской хартии не имеют безусловного приоритета перед волей федерального законодателя, обусловленной Конституцией и народным суверенитетом: поскольку определение

содержания организационно-правового механизма достижения народом стоящих перед ним целей является его исключительным и суверенным правом, получившим свою реализацию именно путем принятия Конституции, как акта высшей юридической силы на территории Российской Федерации, законодатель вправе был установить и такую модель внутрирайонного народного представительства, которая прямо не предусмотрена Европейской хартией, в целях создания оптимальных условий как для осуществления местного самоуправления на соответствующем территориальном уровне, так и для решения государством в целом стоящих перед ним на конкретно-историческом этапе задач.

В-третьих, при оценке способов формирования представительного органа муниципального района должна учитываться сама природа этого уровня территориальной организации местного самоуправления, где одновременно решаются вопросы, имеющие надпоселенческий (межпоселенческий) и субрегиональный (переданные государственные полномочия) характер. Этим обусловливается повышенный объем государственно-правовых начал в данном типе муниципальных образований, что, в свою очередь, предполагает возможность более широкого использования опосредованных форм реализации народовластия, чем это допустимо на поселенческом уровне.

Кроме того, представительно-правовой характер представительного органа муниципального района, сформированного делегированным способом, по сути дела, уже признан Конституционным Судом РФ. Раскрывая установленный ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ правовой статус представительного органа муниципального образования в целом, Конституционный Суд РФ со ссылкой на каждый из предусмотренных нормами этой статьи Закона вариант наделения полномочиями депутатов указал в Определении от 6 марта 2008 года № 214-О-П, что представительный орган муниципального образования находится в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответственен; он вправе и обязан осуществлять все свои полно мочия от имени и в интересах населения муниципального образования[10].

Вопросы, связанные с установлением делегированного способа формирования представительного органа муниципального района, также неоднократно поднимались в практике Верховного Суда РФ: по его мнению, такой порядок не нарушает избирательных прав граждан, поскольку они могут быть реализованы на выборах депутатов представительных органов соответствующих поселений, где граждане проживают.

Признавая приемлемость самого по себе делегированного способа формирования представительного органа муниципального района, тем не менее нельзя не отметить, что с конституционно-правовой точки зрения выбор той или иной базовой организационной структуры муниципальной власти в пределах муниципального образования, включая и вопрос о порядке формирования представительного органа, должен производиться не органами местного самоуправления, хотя бы и представляющими население, а самим населением путем непосредственного волеизъявления. Это прямо следует из ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Самостоятельность населения в данном случае означает, что вопрос о структуре органов оно решает само на основании Конституции и закона, без какого бы то ни было вмешательства как со стороны органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. При этом юридическому значению вопроса о структуре органов местного самоуправления более всего отвечает такая форма непосредственной демократии, как местный референдум. Следовательно, и производный от него вопрос о порядке формирования представительного органа муниципального района должен ре

шаться именно местным сообществом - как первичным субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - не иначе как на местном референдуме.

2.1.5. Формирование представительного органа муниципального района из числа различных по своему первичному правовому статусу представителей поселений требует особого внимания к гарантиям их равенства как районных депутатов. Тем не менее в действующем федеральном законодательстве они обеспечиваются не в полном объеме.

Так, согласно ч. 19 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного не путем прямых выборов населением, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. Входящие же в представительный орган по должности главы поселений не несут при этом никакой ответственности. Вероятно, такое решение федерального законодателя обусловлено единоличным характером должности главы муниципального образования поселения. Однако сама по себе природа этой должности не может предопределять каких-либо особенностей правового статуса замещающего ее лица при его вхождении в состав иного органа публичной власти, и во всяком случае она не может служить оправданием для нарушения принципов конституционной ответственности и равенства депутатов.

Принимая во внимание, что досрочное прекращение полномочий представительного органа является мерой исключительной и чрезвычайной, юридически корректным решением проблемы в данном случае являлось бы, вероятно, закрепление правила о временном - впредь до проведения в поселениях очередных выборов соответствующих должностных лиц - замещении глав поселений в составе представительного органа муниципального района, сформированного после досрочного прекращения его полномочий, должностными лицами местного самоуправления, которые определяются в соответствии с уставами поселений аналогично тому, как это предусмотрено для случаев досрочного прекращения полномочий самих глав муниципальных образований (ч. 7 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

2.1.6. Важным аспектом природы представительного органа муниципального образования является срочность его полномочий и, соответственно, возможность периодической сменяемости его состава, если на очередных выборах будет сочтено, что ранее избранные депутаты не в полной мере удовлетворяют предъявляемым к ним местным сообществом критериям и требованиям, не обеспечивают качественное решение вопросов местного значения. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выборные органы и должностные лица публичной власти, становясь ее носителями в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, осуществляют свои полномочия в пределах и формах, определяемых Конституцией РФ и законами, причем право на осуществление властных полномочий предоставляется только на определенный срок (срок легислатуры); возобновление этих полномочий в противоречие с требованиями Конституции РФ и соответствующих ей законов являлось бы нарушением ч. 4 ст. 3 Конституции, т. е. захватом власти[11].

Тем не менее сменяемость состава представительного органа не может рассматриваться как самоцель. Ведь сама жизнь «требует совершенствования мастерства, в том числе и мастерства в сфере социального управления». Поэтому сменяемость народных представителей должна сочетаться с разумной стабильностью и преемственностью муниципальной власти. Как справедливо отмечает по этому поводу С. Н. Юркова, хотя сменяемость органов и должностных лиц является непременным атрибутом местного самоуп-

равления и не должна подвергаться сомнению, при становлении и развитии местного самоуправления как института местной демократии необходимо иметь в виду, что по своей природе местное самоуправление отличается особым соотношением властной и хозяйственной составляющих, обеспечивает выполнение хозяйственных функций, связанных с непосредственной реализацией интересов местного сообщества (организация и обеспечение деятельности учреждений образования и здравоохранения, предприятий благоустройства, транспорта, связи, коммунального хозяйства и т. п.), а потому в отношении органов местного самоуправления требование преемственности может быть даже более важным, чем для государственной власти, с учетом необходимости профессионализма в управлении муниципальным хозяйством. Следовательно, при выборе организационной модели местного самоуправления, способов формирования органов местного самоуправления необходимо, по мнению Юрковой, руководствоваться одновременно двумя принципами - принципом сменяемости и принципом преемственности[12].

Именно с этих позиций должен решаться и вопрос о величине срока полномочий представительного органа. Мировой практике известна различная длительность муниципальной легислатуры: так, срок полномочий местных советов может составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио), два года (Боливия, Мексика), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония), пять лет (Кипр, Турция) или же шесть лет (Бельгия, Люксембург, Франция). При установлении краткосрочной легислатуры мотивом, как правило, служит более высокий уровень и строгость контроля избирателей за деятельностью депутатов.

Очевидно, однако, что хотя интересы населения, связанные с обеспечением гражданского контроля за властью, имеют существенное значение при определении правового статуса публичных органов, сам по себе такой контроль носит производный характер и вторичное значение по отношению к содержанию публичного управления, а цели контроля соподчинены целям управления. Следовательно, содержание, интенсивность, объем и периодичность контроля не могут приводить к парализации управления, блокировать возможность эффективного достижения управленческих целей и задач. В то же время, в отличие от государственной власти в системе местного самоуправления, подотчетность и ответственность депутатов перед населением могут качественно обеспечиваться посредством иных мер, не влияющих на непрерывность и стабильность муниципального управления, включая возможность отзыва депутатов. Краткосрочная легислатура объективно не позволяет депутатам войти в курс дела, освоить особенности муниципальной работы и ее процедуры, сформировать стратегические программы муниципального развития, а также чрезмерно политизирует муниципальный управленческий процесс, превращая его в перманентную избирательную кампанию, и, кроме того, существенным образом обременяет бюджет.

В этой связи предусмотренные действующим законодательством требования к пределам легислатуры представительных органов муниципальных образований, которая определяется в уставе муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч. 2 ст. 40, п. 7 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ), следует признать, с одной стороны, чрезмерно широкими по своему диапазону, с другой - в целом закритично низкими. Необходимо согласовать сроки полномочий представительных органов муниципальных образований со сроками полномочий иных органов народного представительства в Российской Федерации и с поправкой на конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления установить, что они не могут быть менее четырех и более шести лет.

Срок полномочий вновь избранного представительного органа начинается со дня первого заседания данного органа и заканчивается в день первого заседания представительного органа следующего созыва. Вместе с тем в ряде случаев возможно как досрочное прекращение полномочий представительного органа (ч. 16 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), так и его фактический выход за пределы легислатуры (ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

Возможность досрочного прекращения полномочий — один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а потому законодатель был вправе в порядке реализации своих конституционных полномочий по предметам совместного ведения предусмотреть основания и процедуру прекращения полномочий названных органов и лиц ранее истечения того срока, на который они были избраны[13]. Такие основания, как это вытекает из Федерального закона № 131-ФЗ, связаны прежде всего с объективными причинами, в результате которых представительный орган оказывается не в состоянии осуществлять возложенные на него функции (в том числе в связи с фактической утратой представительным органом качеств народного представительства ввиду неполноты его состава или, напротив, значительного увеличения численности населения муниципального образования), а также с нарушением режима конституционной законности.

Что же касается возможности превышения фактическим сроком полномочий представительного органа его формально определенной границы, то это может иметь место, если срок полномочий представительного органа местного самоуправления истек, а новый состав представительного органа местного самоуправления не может быть сформирован, в част-

ности, в связи с признанием выборов несостоявшимися. В этом случае ранее избранный состав представительного органа сохраняет свои полномочия до дня начала работы (первого заседания) представительного органа нового созыва. Такой подход федерального законодателя к определению правомочности представительного органа муниципального образования, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 2 июля 2009 года № 1006-0-0, направлен на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий, в том числе исключительных, представительных органов муниципальных образований, что полностью согласуется со ст. 3 (ч. 1 и 2) Конституции РФ[14].

Кроме того, фактический срок полномочий представительного органа может не совпадать с тем, который предусмотрен уставом муниципального образования (быть как меньше, так и больше него) в случае, если субъектом Российской Федерации в соответствии с нормами ст. 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» будет принято решение о сокращении или продлении сроков полномочий действующих органов местного самоуправления не более чем на один год в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в 2/3 органов местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации, проходящих в единые дни голосования. Совмещение муниципальных выборов позволяет эффективнее организовать избирательный процесс, сэкономить бюджетные средства и повысить политическую активность избирателей. Оно является временной мерой, условия применения которой ограничены императивными требованиями Федерального закона, не изменяет положений уставов муниципальных образований о сроках полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и не

препятствует реализации гражданами права участвовать в осуществлении местного самоуправления и избирательных прав[15]. По состоянию на начало 2010 года законы о продлении или сокращении срока полномочий органов местного самоуправления были приняты в 21 субъекте Российской Федерации.

2.1.7. Следующим непременным атрибутом правового статуса представительного органа муниципального образования как народно-представительного учреждения является коллегиальность. Именно она характеризует особое качество и глубину связи представительных органов с местными сообществами, выделяет представительные органы из общего ряда институтов представительной демократии, определяет их ведущее положение в организационной структуре муниципальной власти. Коллегиальность обеспечивает пропорциональный тип представительства, который позволяет произвести правовую трансформацию всего многообразия фактических политико-хозяйственных и социокультурных интересов, сложившихся в муниципальном образовании, в соответствующий плюралистичный состав выборного органа публичной власти, а затем -посредством демократической процедуры, в конечном счете, - в сбалансированное по уровню интересов общеобязательное решение.

В отличие от прежнего правового регулирования, Федеральный закон № 131-ФЗ прямо устанавливает требование к минимальной численности состава представительного органа, которая при этом по общему правилу поставлена в зависимость от численности населения муниципального образования (ч. 6 ст. 35), что позволяет обеспечить универ-

сальное представительство граждан Российской Федерации в представительных органах однотипных муниципальных образований, существенно повышает гарантии права граждан на участие в осуществлении муниципальной власти через своих представителей и в целом способствует укреплению демократических институтов на местном уровне власти.

Конкретное число депутатов определяется уставом муниципального образования и в представительных органах поселений, в том числе городских округов, оно не может быть менее: 7 человек - при населении менее 1000 человек; 10 человек - при населении от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при населении от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек — при населении от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при населении от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при населении свыше 500 000 человек. В муниципальных районах численный состав депутатов представительного органа также должен решаться на уровне устава, однако требование соответствия количества депутатов численности населения в данном случае не применяется: оно лишь не должно быть менее 15 человек. При этом прямое указание в Законе на характер акта, которым определяется численность депутатского корпуса, не только отражает уровень значимости данного вопроса, но и имеет своей целью обеспечить принятие по нему обоснованных и взвешенных решений, а также исключить вмешательство со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации[16].

Устанавливая конкретную численность депутатов представительных органов, муниципальные образования должны

исходить из необходимости обеспечения режима реального народного представительства - когда депутаты в состоянии лично и непосредственно охватить своей практической деятельностью все разнообразие интересов и проблем, характерных для данной конкретной территории, - в его сопряжении с принципом эффективности осуществления публичной власти. Это означает, что численность депутатов не должна быть чрезмерной, необоснованной, поскольку это не только существенно затрудняло бы процесс выработки и принятия решений, но и приводило бы к увеличению немотивированных управленческих издержек на содержание представительного органа. В этой связи, вероятно, следует на федеральном уровне в дополнение к установленным нижним пределам численного состава представительных органов муниципальных образований определить также и ее верхние пределы.

Как характеристика юридической природы представительного органа местного самоуправления, коллегиальность имеет комплексное материально-процессуальное содержание и выдвигает требования не только к численному составу представительного органа, но и к порядку осуществления возложенных на него полномочий. Это предполагает, что отнесенные к компетенции представительного органа вопросы должны решаться входящими в состав данного органа депутатами совместно на его заседаниях путем коллективного обсуждения, проводимого на основе демократических принципов равенства прав депутатов, свободы обсуждения и критики, реальных гарантий возможности отстаивать свое мнение при взаимном уважении прав и интересов друг друга.

Коллегиальность в этом ее значении также аккумулирует необходимое единство воли депутатов представительного органа муниципального образования. Как писал Г. Еллинек, «представительный орган... должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представитель ного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа»[17]. Единство воли выражается в достижении согласия коллегии по рассматриваемому вопросу, которое и легитимирует принимаемое по нему решение. Само же такое согласие определяется наличием, по крайней мере, простого большинства голосов.

В силу закрепленных в Конституции РФ принципов народовластия и народного представительства, решения представительного органа муниципального образования, которыми устанавливаются правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, должны воплощать интересы большинства в местном сообществе, а не только большинства в самом представительном органе (т. е. быть основаны на общих принципах функционирования органов народного представительства в Российской Федерации). Поэтому для принятия такого рода решений необходимо не только установление большинства голосов депутатов, но и исчисление этого большинства от общей численности депутатов представительного органа муниципального образования, что и было, в конечном счете, предусмотрено в Федеральном законе № 131-ФЗ (ч. 3 ст. 43).

2.1.8. В силу своего особого политико-правового статуса и характера связей с местным сообществом представительный орган муниципального образования наделен рядом исключительных полномочий (ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), которые не могут быть ни изъяты из сферы его компетенции, ни переданы иному органу муниципальной или государственной власти. Вместе с тем необходимо учитывать, что отнесение того или иного вопроса к компетенции представительного органа и, соответственно, избранная законом форма его решения через институт представительной демократии не исключает необходимость - с учетом вытекающего из конституционных принципов народовластия требования согласованного функционирования институтов

представительной и непосредственной демократии - правового гарантирования населению, как первичному субъекту местного самоуправления, возможности выразить свою позицию в отношении предлагаемых решений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования, с тем чтобы она была им рассмотрена и учтена[18].

По вопросам же, которые являются для муниципального образования жизненно важными (как, например, изменение границ, преобразование, упразднение муниципального образования), решения должны приниматься населением непосредственно. Этому правилу, вытекающему напрямую из конституционно-правового статуса местного сообщества и принципа уважения и охраны его достоинства, не соответствует, в частности, предусмотренная действующим законодательством возможность объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ). Объединение муниципальных образований означает, что хотя бы одна из объединяющихся территориальных единиц утрачивает свое прежнее муниципально-правовое положение, т. е. иными словами упраздняется, а потому не может проходить иначе, чем в форме местного референдума.

Перечень полномочий представительного органа муниципального образования не является исчерпывающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с законодательством. Так, например, ст. 39 Устава города Ростова-на-Дону к компетенции городской Думы, наряду с установленными федеральным законом исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования, отнесен также перечень полномочий из 22 пунктов.

2.1.9. Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражается также в его ответственности перед государством и населением. Тем самым обеспечивается основанный на принципе конституционной законности народно-представительный режим его организации и функционирования как института представительной демократии, а также охрана прав и законных интересов членов местного сообщества и населения муниципального образования в целом[19].

Конституционность установления федеральным законодателем ответственности представительных органов муниципальных образований подтверждена Конституционным Судом РФ. Согласно его решению, для того чтобы обеспечить законный характер деятельности органов местного самоуправления, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Соответственно, роспуск представительного органа муниципального образования -при условии, что он сопровождается одновременным назначением новых выборов и как мера ответственности соразмерен

степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов — сам по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

На практике представительные органы муниципальных образований распускаются не часто. За период действия Федерального закона № 131-ФЗ - 13 раз в разных субъектах Российской Федерации . Это в полной мере согласуется с ха-

1

См.: Закон Корякского автономного округа от 29 июня 2004 года № 298-03 «О роспуске представительного органа муниципального образования «Тигильский район» - Собрания депутатов Тигильского района» // Народовластие. 2004. 3 июля; Закон Липецкой области от 18 апреля 2006 года № 288-03

2

«О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области -Елецкого городского Совета депутатов» // Липецкая газета. 2006. 19 апр.; Закон Республики Карелия от 15 ноября 2006 года № 022-ЗРК «О роспуске Петрозаводского городского Совета» // Карелия. 2006. 16 нояб.; Закон Республики Бурятия от 5 марта 2007 года № 2176-Ш «О роспуске представительного органа муниципального образования «Муйский район» - районного Совета депутатов муниципального образования «Муйский район» // Бурятия. 2007. 6 марта; Закон Оренбургской области от 27 июня 2007 года № 1201/261-IV-O3

3

«О роспуске представительного органа муниципального образования Пономаревский район - Совета депутатов муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области» // Южный Урал. 2007. 29 июня; Закон Калининградской области от 3 августа 2007 года № 155 «О роспуске представительного органа муниципального образования «Пионерский городской округ» // Калининградская правда. 2007. 10 авг.; Закон Ярославской области от 28 февраля 2008 года № 11-3 «О роспуске муниципального Совета Константиновского сельского поселения Ярославской области» // Губернские вести. 2008. 4 марта; Закон Приморского края от 27 марта 2008 года № 235-K3 «О роспуске представительного органа муниципального образования - Думы Лесозаводского городского округа» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2008. № 69; Закон Ульяновской области от 15 июля

  • 4
  • 2008 года № 130-30 «О роспуске Совета депутатов муниципального образования “Город Новоульяновск” второго созыва» // Ульяновская правда. 2008. 18 июля; Областной закон Ростовской области от 4 сентября 2008 года № 73-3C «О роспуске Новошахтинской городской Думы» // Наше время. 2008.
  • 5

сентяб.; Закон Вологодской области от 14 ноября 2008 года № 1894-03 «О роспуске представительного органа муниципального образования Вологодской области город Сокол - Совета города Сокола» // Красный Север. 2008. 15 нояб.; Закон Брянской области от 14 июля 2009 года № 53-3 «О роспуске представительного органа муниципального образования города Клинцы -Клинцовского городского Совета народных депутатов» // Брянская учительская газета. 2009. 17 июля; Закон Магаданской области от 3 ноября

2009 года № 1189-03 «О роспуске представительного органа муниципального образования “поселок Широкий”» // Магаданская правда. 2009. 11 нояб.

рактером и предназначением роспуска как крайней и наиболее жесткой мерой государственного принуждения, которая должна применяться пропорционально. При этом все сомнения в необходимости и целесообразности роспуска следует толковать в пользу успешного функционирования соответствующего публично-территориального образования.

  • [1] Такое правовое регулирование введено Федеральным законом от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1577.
  • [2] См.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 3 июня 2004 года № 080-П // Санкт-Петербургские ведомости. 2004. 11 июня.
  • [3] См.: абзацы второй, третий и десятый пункта 3 мотив, части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года № 26-П // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
  • [4] См.: п. 7 проекта Федерального закона № 303691-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Законодательным собранием Ростовской области 26 апреля 2006 года, впоследствии отозван); п. 7 ст. 1 проекта Федерального закона № 314152-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (внесен Государственным советом Удмуртской Республики 14 июня 2006 года, отклонен в первом чтении 5 сентября 2007 года) // Консультант Плюс. Законопроекты. 2 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ в ред. от 27 декабря 2009 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
  • [5] Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пе-шин и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. 2 Пиголкин А. С. Толкование нормативных правовых актов в СССР. М.: Юрид. лит., 1962. С. 75.
  • [6] См.: проект Федерального закона № 113074-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (внесен Законодательным Собранием Республики Карелия 23 ноября 2004 года, отклонен в первом чтении 13 мая 2005 года) // КонсультантПлюс. Законопроекты. 2 Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. № 3.
  • [7] Муниципальное право России / под ред. А. Н. Кокотова. М.: Проспект, 2009. С. 163.
  • [8] См., напр.: Астафичев П. А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3; Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1; Емешев В. И. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С. 7, 15; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Велби, Проспект, 2006. С. 238-239.
  • [9] См.: Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 года № 19-Г05-1 // КонсультантПлюс. Судебная практика.
  • [10] См.: абзац третий пункта 3.2 мотив, части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092. 2 См., напр.: Определения Верховного Суда РФ: от 22 ноября 2007 года № 73-Г07-9; от 23 апреля 2008 года № 4-Г08-14; от 2 декабря 2009 года № 33-Г09-18 // КонсультантПлюс. Судебная практика.
  • [11] См.: абзац третий пункта 2.1 мотив, части Постановления Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 года № 12-П // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909. 2 Арбузкин А. М. Народовластие в свете современных конституций // Вестник Московского государственного университета. Сер. 11. Право. 2010. № 1. С. 37.
  • [12] Юркова С. Н. Сменяемость и преемственность при формировании органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. № 2. С. 19-20. 2 Болтушкин В. Е. Представительные органы местного самоуправления -важнейший институт правового демократического государства // http://mstu. edu.ru/publish/conf /11 ntk/section 10/section 10_22. html.
  • [13] См.: абзац первый пункта 1 мотив, части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902. 2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2007 года № 561-0-0 // Архив КС РФ. 2007.
  • [14] См.: абзац четвертый пункта 2 мотив, части Определения Конституционного Суда РФ от 2 июля 2009 года № 1006-0-0 // Архив КС РФ. 2009.
  • [15] См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 12 июля 2005 года № 309-0 // Вестник КС РФ. 2006. № 1; от 20 октября 2005 года № 407-0 // Архив КС РФ. 2005. 2 Республики Дагестан и Карелия, Красноярский и Хабаровский края, Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Новосибирская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Сахалинская, Тюменская, Челябинская области, г. Санкт-Петербург.
  • [16] Как указал в одном из своих решений Конституционный суд Республики Адыгея, поскольку в силу Конституции РФ и федерального законодательства население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления, а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления, количественный состав и срок их полномочий устанавливается уставом соответствующего муниципального образования. Соответственно, Суд пришел к выводу, что введение Законом Республики Адыгея предельного минимального числа депутатов представительного органа местного самоуправления недопустимо. См.: Постановление Конституционного суда Республики Адыгея от 15 июня 2001 года № 2-П // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2001. № 6.
  • [17] Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 433. 2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.
  • [18] См.: абзац первый пункта 3.3 мотив, части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092. 2 См.: Устав города Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 года (в ред. от 15 декабря 2009 года) // КонсультантПлюс. Регионы.
  • [19] См.: Кузько А. В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Пономарева В. О. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты. Челябинск, 2006; Тимофеев К. Б. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. М., 2009; Яковлев В. В. Органы и должностные лица местного самоуправления: системный подход к пониманию их юридической ответственности: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. 2 См.: абзац третий пункта 2 мотив, части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 1997. Ст. 4902.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >