Коллективные субъекты административного права

  • § 1. Понятие и статус органа исполнительной власти.
  • § 2. Административно-правовой статус Правительства Российской Федерации.
  • § 3. Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти.
  • § 4. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
  • § 5. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления.
  • § 6. Административно-правовой статус общественных объединений.

Понятие органа исполнительной власти

Государство осуществляет свои функции через органы и должностных лиц. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», — гласит ч. 2 ст. 3 Конституции РФ 1993 года. Эту позицию поддерживает Э.В. Талапина: «Соотношение государства и его органов можно представить следующим образом. Государство как политическая организация общества существует в лице своих органов. Нет и не может быть государства, представляющего собой абстрактную системную категорию, без реальной «жизни» его в виде

§ 1. Понятие органа исполнительной власти государственных органов. Орган государства — не просто его часть, это олицетворение государства, если так можно выразиться, осязаемая его часть. Всю систему государственных органов можно представить в качестве формы существования государства. Соотношение рассматриваемых понятий является диалектическим — государственный орган выступает внешней формой государства. Не переставляя при этом оставаться наполнителем, составляющим структуру государства»[1].

Иной способ реализации государственных функций является, следовательно, захватом власти или присвоением властных полномочий и преследуется по закону (ст. 278 УК РФ). Отсюда очень важным является точное определение органа государства или органа исполнительной власти, а оно неодинаково в отрасли государственного (конституционного) права и в отрасли административного права. Так, конституционалисты определяют Президента РФ как орган государства, в административном праве он является должностным лицом. Или, отличие министерства от министра в том, что министр, по моему, является должностным лицом, а министерство — органом. Если называть министра органом, то министерство окажется за пределами классификации. Понятие органа государства является важнейшим институтом административного права в континентальной системе права.

Доктрина отражает это концептуальное противоречие. Так, А.Б. Зеленцов считает, что должностные лица могут трактоваться как «единоличные публичные органы с самостоятельной компетенцией (Президент РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации, главы муниципальных образований и т.д.)». На самом деле властные полномочия есть и у того, и у другого субъекта власти, но подменять форму их обозначения нет никакой необходимости.

Смешение этих понятий происходит и на практике. Так, в распоряжении Правительства РФ от 27 апреля 2006 г. № 592-р, под-

Часть 2. Коллективные субъекты административного права писанном М. Фрадковым, где речь шла о выдвижении кандидатуры помощника министра информационных технологий и связи Российской Федерации Киселева А.Н. для избрания на должность генерального директора открытого акционерного общества «Инвестиционная компания связи», А.Н. Киселев трактовался М. Фрадковым как «единоличный исполнительный орган (генеральный директор)» этого открытого акционерного общества. Казус здесь заключается в том, что генеральный директор — не орган, а должностное лицо. Так в административном праве. Затушевывание или непонимание этого факта в качестве правового последствия приводит к персональной безответственности должностного лица.

Также неприемлемо признавать органом государственного управления организацию гражданского права, не включаемую в число федеральных органов исполнительной власти или органов управления субъектов РФ. В то же время Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в число основных понятий включает логотип: «орган государственного управления использованием атомной энергии — Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Этот «орган», а не компания частного права, наделяется «полномочиями по осуществлению государственного управления использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона «Об использовании атомной энергии» и по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии» (п. 2 ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 13-ФЗ), то есть это субъект с государственно-властными полномочиями. Наделение субъекта гражданского права властными полномочиями искажает смысл государственного аппарата управления. Выходит, что исполнительная власть, которая в соответствии со ст. 110 Конституции РФ осуществляется Правительством РФ, не является всеобъемлющей в отношении государственного управления в стране. В то время как государственная корпорация по своему статусу может быть отнесена скорее к государственным учреждениям, на которые распро-

1

СЗ РФ, 2007, № 7, ст. 834.

страняется постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений»[2].

Ряд ученых, объясняющих реально существующий государственный аппарат, допускают смешение в одном лице публичных и частных начал. Например, А.Б.Зеленцов пишет: «...в той мере, в какой частные субъекты наделяются на основе закона публично-правовой правосубъектностью (полномочиями) для осуществления отдельных публичных функций, их можно рассматривать как публичные административные органы. В этом контексте административный орган — это структурная единица публичной администрации, обладающая публично-правовой правосубъектностью, действующая от имени государства или местного самоуправления в публичных интересах и для осуществления публичной функции наделенная правом совершать юридически значимые для частных лиц действия либо принимать обязательные для них решения». Представляется, что А.Б. Зеленцов делает такое допущение с целью подчинить и должностное лицо общим правилам разрешения административно-правовых споров, но с научной точки зрения такое допущение не оправданно. Нормально налаженный государственный аппарат с четким распределение полномочий и функций государства не требует каких-либо суррогатных заменителей органа власти. Их наличие показывает не более чем отсутствие концептуально обязующих представлений о нормальном государственном аппарате и, более того, о несовершенствах действующего государственного аппарата.

В большом числе государственных указаний адресатами этих указаний называются государственные органы, предприятия, учреждения и организации. Это требует четкого разграничения понятия каждого из этих субъектов. «В этом случае орган исполнительной власти можно трактовать как структурно обособленную единицу государственной администрации, реализующую в пределах нормативно установленной компетенции и сферы ведения управленческие функции путем издания административных актов и совершения иных юриди

чески значимых действий от имени государства»[3], — пишет А.Б. Зеленцов.

Сложным правовым вопросом является квалификация различных юридических образований в качестве органа государства или в качестве предприятия, как юридического лица. Так, профессор Я.А. Гейвандов пишет: «По характеру и целям своей деятельности военные организации являются государственными организациями, созданными для реализации функций Российского государства в сфере обеспечения национальной безопасности средствами вооруженной защиты. Более того: они являются частью единого механизма государственного управления в сфере обеспечения обороны и безопасности страны и поэтому должны быть признаны государственными органами. Однако федеральный законодательный акт, регулирующий понятие, содержание, виды, правовое положение государственных органов, до настоящего времени не принят. В результате вопросы статуса государственных органов, и в частности военных организаций, в основном регулируются гражданским законодательством». Это говорит о неразвитости российского законодательства. Я.А. Гейвандов предлагает конструкцию «юридического лица в форме государственного учреждения» для Министерства обороны РФ, иных министерств и ведомств РФ, в которых предусмотрена военная служба.

Профессор Я.А. Гейвандов приводит собственную оценку действующего в РФ законодательства: «Проблема действующего законодательства состоит в том, что основные вопросы учреждения, организации и функционирования юридических лиц вне зависимости от их задач и целей отнесены к гражданскому законодательству. Между тем общественные отношения в сфере обороны и безопасности, как представляется, имеют в своей основе публичное, а не гражданско-правовое содержание. Военные организации выполняют задачи государственного управления в сфере обороны и безопасности и непосредственно участвуют в обо

роне страны с использованием средств вооруженной защиты. Возложенные на них задачи никак не связаны с осуществлением от своего имени полномочий в сфере гражданского оборота, либо с осуществлением от своего имени каких-либо имущественных или неимущественных прав и обязанностей»[4]. Распространение положений ГК о юридических лицах на все мыслимые общественные и государственные организации ненаучно. А оправдание этого подхода в науке распространено. Вот, например, как пишет Е.Б. Айт-казинов: «гражданским законодательство устанавливаются лишь организационно-правовые формы для создания государственных органов в форме юридического лица, причем такие формы имеют закрытый перечень». Не могут государственные органы создаваться по канонам гражданского законодательства, ибо у субъектов гражданского права есть права и обязанности, а у органов государства — властная компетенция. Гражданское право не создано для установления организационно-правовых форм органов власти, его задача — регулировать разрешенные государством отношения частных лиц. Научный критерий различия гражданского и административного права автором потерян. Понимание юридического лица во властных отношениях не может строиться по канонам гражданского законодательства.

Правомерность присвоения государственному органу статуса юридического лица вызывает сомнения. Ведь юридическое лицо, в принципе, - это субъект права, обладающий имуществом и выступающий вовне от своего имени. Государственный же орган собственным имуществом не обладает и вовне выступает от имени государства, а не от своего собственного. Действующее законодательство предусматривает статус юридического лица за государственными органами. Так, п. 12 Положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 9 августа 2005 г. № 101н «Об утверждении Положений о территориальных

органах Федеральной налоговой службы»[5] предусматривает, что Инспекция является юридическим лицом, имеет бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации со своим полным и сокращенным наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Совмещение статуса юридического лица с функциями государственного органа управления демонстрирует статус Центрального банка РФ. Вот как его видит А.М. Асадов: «Для глубокого понимания проблем организационно-правового обеспечения финансовой деятельности государства необходимо, во-первых, определить органы государственной власти, которые обеспечивают финансовую деятельность государства. Независимо от отношений между этими органами, в совокупности они обеспечивают организацию финансовой деятельности государства, поэтому, на наш взгляд, являются финансовыми органами государственной власти». То есть Центробанк А.М. Асадов включает в органы государственной власти. «Особенность правового статуса Банка России в том, что, с одной стороны, он является органом государственной власти и осуществляет государственную управленческую функцию банковской системы Российской Федерации; с другой — Банк России является юридическим лицом, имеющим право проведения гражданско-правовых сделок с кредитными организациями и государством». Статус юридического лица закреплен в Положении о любом министерстве, правовая сложность здесь заключается в том, что орган государства выступает от имени государства, а не своего. Положение Центрального банка России, как якобы негосударственного образования в РФ, не отвечает историческому месту государства, и он не может быть исключен из административного аппарата государства. А. Глушко приводит сравнительные характеристики центральных или национальных банков Мексиканских Соединенных

Штатов, Венгрии в поддержку их функций как государственных органов[6].

Л.Н. Сенных предлагает ввести в Гражданский кодекс РФ конструкцию «государственного юридического лица», причем предлагает ее для определения правового статуса и компетенции Пенсионного фонда РФ. В Государственной Думе рассматривался законопроект, в котором был пункт следующего содержания: «Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в общественно-правовой форме некоммерческой организации». Также трудно оправдать разный юридический статус при сохранении функций организации, которая ранее считалась государственным предприятием, а потом переименована в федеральное государственное бюджетное учреждение: распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. № 1371-р гласит, в частности: «1. Реорганизовать государственное предприятие «Государственный научный центр «Институт иммунологии Федерального медикобиологического агентства» (г. Москва) в форме преобразования его в федеральное государственное бюджетное учреждение «Государственный научный центр «Институт иммунологии». То есть единства понятия органа государственной власти в доктрине и практике нет.

Еще одну сторону правового статуса государственного органа высветило постановление Правительства РФ от 10 августа 2005 г. № 500 за подписью М. Фрадкова «О наделении федеральных органов исполнительной власти правом представления работодателей при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) соглашений на федеральном уровне». Оно гласит: «Установить, что федеральные органы исполнительной власти имеют право представлять работодателей — подведомственные указанным органам организации при проведении коллективных пере-

Часть 2. Коллективные субъекты административного права говоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) соглашений на федеральном уровне». В капиталистической экономике рыночного типа предпринимателей, как сторону в коллективных договорах, представляют объединения предпринимателей, замена их государственными органами ведет к огосударствлению трудовых отношений даже дальше, чем это допускает и фашистская идеология[7].

Элементами статуса любого субъекта права являются правоспособность, дееспособность, права и обязанности (компетенция — для субъекта публичного права), ответственность.

Понятие органа исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, — считает Ю.М. Козлов. Орган исполнительной власти относится к государственным органам и в этом своем качестве отличается в соответствии с современным состоянием российского законодательства, от органа исполнительной власти местного самоуправления, а также исполнительных органов предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений. Функциональное назначение первого — осуществление исполнительной и распорядительной деятельности по руководству хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества. Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах. Для органа исполнительной власти критерием является его место в общественном разделении труда. А таковым является — управление, реализация государственной власти.

Органы исполнительной власти как государственные органы — это организации, наделенные государственно-властными полномочиями. Они наделены ими для осуществления руководства государственными предприятиями, учреждениями, населением, а также для выполнения иных специальных задач. Признаки государственных органов:

1) это организации, то есть юридические лица публичного права, имеющие структуру и штаты;

  • 2) они создаются государством;
  • 3) обладают государственно-властными полномочиями;
  • 4) издают акты управления;
  • 5) действуют от имени государства;
  • 6) их действия обеспечиваются всеми средствами государства, в том числе принуждением к исполнению их распоряжений.

Совокупность государственных органов составляет государственный аппарат.

Представляется важной точка зрения В.В. Бараненкова о том, что государственная регистрация — это статусообразующий признак юридического лица. «Только приобретя в результате соответствующей государственной регистрации статус юридического лица, организация получает право вступать в правоотношения от своего имени»[8]. Применимо ли данное положение к юридическому лицу публичного права? Представляется, что для придания статусу государственного органа полной легитимности, а также для надлежащей информации управляемых субъектов права о его возникновении регистрация и официальная публикация о правовом статусе государственного органа является элементарным требованием надлежащей организации государственного аппарата. С такой публикацией связывались бы, по крайней мере, точная дата начала и дата окончания функционирования государственного органа. Во времена Б.Н. Ельцина некоторые органы создавались до объявления об их учреждении. А некоторые министры и даже Е. Примаков, Председатель Правительства, узнавали о своем увольнении из газет, то есть значительно позднее факта прекращения его полномочий. Не говоря уж о гражданах, остававшихся в неведении.

В своем предложении ввести в нормативный оборот категорию «юридическое лицо публичного права» Т.А. Лахтина считает, что для возникновения юридического лица публичного права необходимо совокупное выполнение следующих условий:

— наличие общей публичной цели для деятельности;

  • — наличие персонального статуса (места в системе государственной либо муниципальной власти, определенной совокупности задач и функций публичного свойства);
  • — наличия имени, под которым данная организация вступает в правоотношения. По ее мнению, «Универсальность предлагаемой категории характеризуется также и тем, что она пригодна как для системы государственной, так и системы муниципальной власти, под нее подпадают и государственные внебюджетные фонды, и учреждения, созданные в публичных целях, и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, унитарные предприятия, правовой статус которых в настоящее время страдает рядом неточностей»1. Но регистрации публичного органа она не касается.

Представляется, еще одним элементом государственного органа является его правомочие использовать герб и иные символы государства.

Можно провести сравнение и некоторые отличия юридического лица публичного права от юридического лица частного права с учетом признаков, выведенных М.И. Кулагиным из положений действующих законов, решений судов, доктринальных исследований буржуазных юристов[9]:

Юридическое лицо Характеристики

Публичного права

Частного права

Область деятельности

Властные отношения

Материальные, имущественные отношения

Степень самостоятельности, правосубъектности

Действует по указанию государства

Самостоятельное существование независимо от входящих в его состав участников

Цели деятельности

Общественные

Частные

Собственность

Г осударственная

Частная

1 Лахтина ТА. К вопросу о юридическом лице публичного права // Проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник научных трудов памяти Ю.М.Козлова. М., 2005, стр. 72—73.

Окончание табл.

Юридическое лицо Характеристики

Публичного права

Частного права

Возможность выбора

Монополия власти

Свобода,конкуренция

Правомочия

Компетенция(обязанности органа)

Права(диспозитивные)

Правосубъектность

От имени государства

От своего имени

Финансирование

Из гос. бюджета

Самоокупаемость

Ответственность

Возмещение из бюджета государства

Своим имуществом

Применение принудительных мер к этим лицам

Иммунитет государства не позволяет применять принудительные меры

Взыскания налагаются

Факт отсутствия имущества или физических лиц - членов

Не прекращает юридического лица

Прекращает юридическое лицо

Прекращение юр. лица

Имущество в пользу государства

Имущество в пользу членов

Юридическое лицо публичного права в принципе не может быть одновременно лицом и частного права. Законом Российской Федерации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[10] (п. 1 ст. 7), а теперь и п. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» «запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов», «...а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора». Главным критерием различия указанных субъектов может явиться представление о разном статусе юридического лица публичного и юридического лица частного права. В широком смысле каждое министерство осуществляет деятельность, направленную на регулирование хозяйственного оборота. В целях антимонополистического закона хозяйствующими

Часть 2. Коллективные субъекты административного права субъектами называются: индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (п. 5 ст. 4).

В.В. Лаптев использует диагональное понятие «хозяйственного органа», обосновывая свою идею введения хозрасчета власти[11].

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Финансирование государственного органа частными лицами маскирует перераспределение государственных средств в частные руки и является нонсенсом для государственного строительства. С этой точки зрения, уязвимо постановление Правительства Российской Федерации от 7 июля 2000 г. № 507 «О порядке распределения средств от штрафов, взыскиваемых за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и об охране труда», подписанное М. Касьяновым, в соответствии с которым 30 процентов взысканных штрафов перечисляется органу исполнительной власти субъекта РФ, ведающему вопросами охраны труда, 40 процентов — на текущий счет Министерства труда и социального развития РФ и 30 процентов — Государственной инспекции труда. Государственный орган проводит в жизнь интересы государства, поэтому он не может быть хозрасчетным, самоокупаемым, иначе он становится зависимым не от того источника власти, от народа, от которого он получил свои полномочия, а становится зависимым от частных интересов отдельных лиц частного рынка.

Я разделяю мнение заслуженного юриста РФ В. Гаршина, который на основе изучения документов пожарного надзора, экологического надзора, санэпидемнадзора, а также положений законодательства о «добровольном» жертвовании гражданами и предпринимателями средств в пользу надзорных и контрольных органов, пришел к выводу, что такое законодательство узаконивает «государственный рэкет». Административные штрафы — это мера государственного принуждения, применяемая к нарушителям законов и, следо-

вательно, они должны поступать в государственную казну, то есть в бюджет, в то время как сейчас миллионы рублей штрафных санкций идут мимо бюджета в специально созданные «Фонды». «Тем самым создаются побудительные мотивы для произвола, злоупотреблений, поборов», — верно пишет он.

В простом и доходчивом виде несовместимость властных полномочий с извлечением прибыли выразил Президент РФ В.В. Путин, когда на Всероссийском совещании работников правоохранительных органов 21 ноября 2006 г. он высказался против коррупции в государственном аппарате: «Каждый чиновник должен сделать свой выбор: деньги или власть. «И если деньги — идите в бизнес, хотите служить государству — живите на государственную зарплату, и будем вместе бороться за ее повышение»[12]. На самом деле вся «перестройка» и «реформы» рубежа веков пронизаны лаптевской идеологией хозрасчетного государственного органа.

По этим же основаниям в государстве (если оно не анархическое или коммунистическое) не должно быть организаций, выполняющих государственные функции за свой счет. Так, нельзя признать законным то положение Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления», которое предусматривает создание частной организации, выполняющей государственную функцию. Здесь вводится изменение в Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», в его статье 7: «Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере культуры, создает в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти, консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который действует на общественных началах». Государственный властный орган не может действовать на общественных началах, при финансирова-

нии частными инвесторами, олигархами или националистическими группировками, так как в этом случае, он проводит волю инвесторов, а не государства.

Среди судебных казусов о финансировании государственных органов представляет интерес решение Верховного Суда РФ от 21 января 2002 г. № ГКПИ 2001-1420, 1422, 17531. Суть дела в том, что ГПО «Воткинский завод» и ОАО «Уралкалий» просят суд признать недействительным п. 3 постановления Правительства РФ от 28 апреля 2000 г. № 380 «О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации», которым установлено, что финансирование деятельности управлений по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации осуществляется за счет отчислений организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, и средств, получаемых из других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По мнению заявителей, установленные отчисления имеют все признаки налогового платежа, поскольку представляют денежную форму отчуждения собственности с целью содержания государственных учреждений (обеспечение расходов публичной власти), осуществляемую на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности. Установление обязательных платежей отнесено к исключительной компетенции законодателя. Они считали, что Правительство РФ, как федеральный орган исполнительной власти, не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные налоговым законодательством. Финансирование расходов на содержание государственных надзорных органов за счет проверяемых организаций противоречит ст. 120 Гражданского кодекса РФ, ст. 84, 161 Бюджетного кодекса РФ, ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Верховный Суд РФ отверг требования заявителей со следующей аргументацией: «...отчисления, установленные обжалуемым заявителями Постановлением № 380, по мнению суда, направлены на удовлетворение потребностей операторов связи в качественном техническом состоянии как непосредственно сети связи операторов, так и всей взаимоувязанной сети связи Российской Федерации. Указан ные отчисления не могут быть обособлены от потребностей организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации. Вследствие этого отчисления организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, в отличие от налоговых платежей, не содержат в себе такую характеристику налоговых платежей, как индивидуальную безвозмездность (ст. 8 НК РФ). Не относятся отчисления организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, к налоговым платежам и потому, что за нарушение обязанности по их уплате не предусмотрено каких-либо налоговых санкций. Последствием их неуплаты является приостановление действия лицензии или ее аннулирование. ...Следовательно, оспариваемые заявителями платежи имеют неналоговый характер. ...Средства, перечисляемые организациями, предоставляющими услуги в области связи и информатизации в соответствии с утвержденным нормативом, зачисляются на текущий счет Министерства РФ по связи и информатизации в органе Федерального казначейства (п. 5 Постановления № 380), а не на счета самих управлений по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации. Финансирование данных учреждений осуществляется через управления Федерального казначейства в субъектах Российской Федерации и по сметам доходов и расходов, утверждаемым Минсвязи России, т.е. аналогично процедуре финансирования учреждений других федеральных органов исполнительной власти».

Порядок зачисления и использования средств, полученных за счет отчислений организаций, предоставляющих услуги в области связи и информатизации, на финансирование деятельности управлений по надзору за связью и информатизацией в субъектах РФ, утвержденный приказом Министерства РФ по связи и информатизации от 8 декабря 2000 г. № 209 решением от 21 января 2002 г. № ГКПИ 2001-1420, 1422, 1753, Верховный Суд РФ признал не действующим со дня издания, но не по тому основанию, что он вводит хозрасчетное финансирование органа государственной власти, а потому, что «приказ Министерства РФ по связи и информатизации от 8 декабря 2000 г. № 209 как не прошедший государственную регистрацию не может быть признан вступившим в силу и не подлежит применению со дня его издания». Двусмысленность позиции Верховного Суда очевидна.

Случай своеобразного хозрасчета министерств демонстрируется Правилами расходования средств федерального бюджета на меро приятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 октября 2002 г. № 769[13]. Постановление предусматривает в этом случае, что «Финансирование мероприятий по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется Министерством внутренних дел РФ и Федеральной пограничной службой РФ за счет средств, предусмотренных указанным федеральным органам исполнительной власти на их текущее содержание в федеральном бюджете на соответствующий год» (п. 4). Опасность хозрасчета в государственном механизме демонстрируется недавними событиями развала СССР. Вот как пишет Н.М. Казанцев: «Закон может быть опасен для права и государства. Таковы были принятые Верховным Советом СССР в феврале 1991 года закон, устанавливающий для автономных образований в составе РСФСР статус непосредственного вхождения и правосубъектности в составе Союза ССР, и принятый в марте 1991 года закон, предусматривающий хозрасчет и самоокупаемость республик в составе СССР. Эти законы сделали тенденцию распада СССР необратимой». Это важный урок для государственного строительства.

Нужно провести отличие административного органа, органа исполнительной власти от суда, судебного органа. Это отличие заключается не только в теории разделения властей. По ней суд не может непосредственно вмешиваться в деятельность органов исполнительной власти. Таким образом, положения КоАП РФ 2002 года, расширившие полномочия суда при назначении наказания, выходят за рамки теории разделения властей и наделяют суд правами органа исполнительной власти. Применение наказания — материальное правоотношение, оно в принципе не относится к сфере деятельно

сти суда. В подтверждение можно привести постановление Верховного Суда РФ № 11-АдОЗ-1: «Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает права суда, органа, рассматривающих жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, которым производство по делу прекращено, при отмене данного постановления вынести решение о привлечении к административной ответственности и назначении соответствующего наказания». Данное постановление основывается скорее не на прирожденной гуманности суда, а на подспудной, последовательно не признающейся юристами истине, что суд не является административным органом и применением материальной ответственности заниматься не должен. Суд — орган процессуальный и должен, разбирая спор, только провозглашать истину, исполнять которую обязаны иные лица. В том числе суд не может и отменять незаконное распоряжение административного органа, он имеет право только оценить, что данный акт противоречит законодательству, а отменить его обязан тот именно орган или должностное лицо, которые это отклонение от закона допустили.

Правоспособность и дееспособность государственного органа совпадают во времени, начинаются с утверждения положения и кончаются ликвидацией.

Административная право- и дееспособность государственного органа управления заключается в его компетенции, которая представляет собой совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов их работы, тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, предусмотренный правовым актом, который правомочен разрешать орган, что и называется компетенцией органа. Компетенция может быть общей (правительство, администрация субъекта РФ) и специальной (отраслевой и межотраслевой). Обновить классификацию исполнительных органов, выделяя, кроме традиционных органов общей, отраслевой и функциональной компетенции, и программные органы разных видов (в рамках федеральных целевых программ), и головные органы типа министерств соподчинением им ряда однородных орга

1

Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2003 года // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2004, № 7, стр. 24.

нов с более узкой специализацией, и контрольных органов, и координационных структур, — предлагает Ю.А. Тихомиров[14].

Компетенция — первый признак различия государственных органов между собой.

Важно отметить, что компетенция включает в себя и права, и обязанности государственного органа. Отсюда следует, что государственный орган обязан осуществлять ту деятельность, которая записана в Положении о нем как «права». Например, Федеральное агентство по недропользованию на основании Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293, «в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности» имеет право: «6.1. давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агентства». Можно ли от данного Федерального агентства требовать разъяснение или агентство только имеет право его дать? На мой взгляд, государственный орган создается для выполнения государственной функции и альтернативным подходом не может характеризоваться. То, на что он имеет право, это есть и его обязанности, что определяется общим термином «компетенция».

Понятие компетенции, как совокупности прав и обязанностей субъекта публичного права, связано с особенностями их применения. Профессор А.П. Алехин эту специфику определяет следующим образом: «Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить». Таково логическое оправдание компетенции как единства прав и обязанностей государственного органа. Д.А. Кобзарь эту мысль проводит более безапелляционно: «Применение принципа деонтической

непротиворечивости при разрешении компетенционных споров осуществляется с учетом специфики использования общеправовых принципов (разрешительного и общедозволительного) в отношении органов власти: право органа власти суть его обязанность, если не установлено иное»[15].

Передача (делегация) функций власти от государственного органа кому бы то ни было — нарушение сущности государственной власти; в коммунистические времена такая передача символизировала стадию отмирания государства и перехода общества к коммунистическому самоуправлению. В настоящий период развития Российского государства такая передача не имеет научных оснований. Тем не менее такое перераспределение полномочий власти происходит и закреплено. Оформление делегации государственных полномочий органам местного самоуправления сделано, например, Законом Алтайского края от 10 апреля 2001 г. № 21-ЗС «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по государственному регулированию цен». Органы местного самоуправления городов краевого значения и сельских районов наделены этим законом отдельными государственными полномочиями администрации Алтайского края по государственному регулированию цен на продукцию производственно-технического назначения, товары народного потребления и услуги по перечню, в который включаются, в частности, цены на топливо, керосин, перевозки пассажиров, ритуальные услуги и другие.

Всякая делегация полномочий, на мой взгляд, отражает исходную несбалансированность аппарата государства, гармонизировать которую, привести в соответствие с нормой отдельные делегации не могут. Государственная демократия требует четкого распределения компетенции, иначе трудно обеспечить персональный учет исполнения обязанностей каждым участником государственного аппарата, а вместе с тем и их ответственности за качество работы на государственной должности. М.Е. Фрадков говорил: «...серьезному повышению эффективности государства должно послужить завершение

процесса разграничения полномочий между уровнями власти. Как я уже говорил в начале выступления, каждый государственный орган должен иметь свои обязанности, а также необходимые для их реализации ресурсы и соответствующую ответственность»[16].

Недопустимо делегировать государственные властные полномочия негосударственным образованиям. Однако это предусмотрено, например, Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», предусматривающего, в частности, что «арбитражный управляющий (временный управляющий, административный управляющий, внешний управляющий или конкурсный управляющий) — гражданин Российской Федерации, утверждаемый арбитражным судом для проведения процедур банкротства и осуществления иных установленных настоящим Федеральным законом полномочий и являющийся членом одной из са-морегулируемых организаций» (ст. 2). Здесь перепутаны и процедуры создания наделенной государственной властью организации (судом), и обязательное членство в некоей «добровольной» саморегулирующейся организации, наделяемой властями государственными полномочиями без признания таковой государственным органом. Типичное коммунистическое перерастание государства в общественное коммунистическое самоуправление. Найти лицо, которое отвечало бы за злоупотребления, в этой ситуации становится непростым делом.

Оценивает эту ситуацию в законодательстве РФ Н.М. Казанцев: «Документальное закрепление юридического факта наличия образования, болезни, собственности и ее описания, сделки всегда были предметом осуществления полномочий властей, содержание которых производилось за счет налогов. Но наблюдаем тенденцию все это считать платной услугой. При отсутствии законодательного определения публичных государственных услуг возникает ситуация приватизации публичной власти и цивилистической деформации публичной власти. Этот административно-реформаторский абсурд не утрачивает свойств абсурда вследствие авторитетности его субъек-

та. Кто-то может охарактеризовать это мелочью, но, по словам одного знаменитого реформатора XX в., сказанным в отношении другого экстраординарного реформатора, «это такая мелочь, которая может иметь решающее значение». Напомним, что слова подтвердились, и здесь мы опять-таки сталкиваемся с проблемой квалификации и компетентности аппарата реформ. О некомпетентности российских деятелей и аппарата экономических реформ достаточно написали западные, в том числе и американские, ученые...» — пишет он.

Структура — второй критерий различия государственных органов друг от друга. Она отражает распределение компетенции данного органа между его структурными подразделениями, составными частями. Орган государственного управления обладает структурой, а отсюда и штатами. У должностного лица структуры нет. Структура органа также бывает типовой и индивидуальной. Выделяют три типа построения структуры органа: линейный, функциональный и смешанный. Основная структурная единица — должность.

Сложным теоретическим вопросом является вопрос определения правосубъектности структурного подразделения федерального органа исполнительной власти. Отсутствие права самостоятельного принятия решений структурным подразделением органа исполнительной власти следующим образом аргументирует А.А. Смирнова: «В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган государственной власти и иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются самостоятельными субъектами исполнительной власти, наделенными собственной компетенцией. В этой связи нормативные правовые акты должны приниматься ими непосредственно и в пределах собственной компетенции. Структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (отделы, департаменты и другие организационные структуры, не обладающие статусом самостоятельного органа исполнительной власти) не вправе принимать нормативные правовые акты любых видов, так как в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации от имени народа государственную власть, и нормативно-правовое регулирование в том числе, осуществляют органы государственной власти, а не их структурные подразделения»[17].

Профессор А.П. Алехин пишет: «Субъектами административного права выступают также структурные подразделения органов государственного управления и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций». В поддержку представления А.П. Алехина о правосубъектности структурного подразделения государственного органа говорит и содержание ст. 22.1 КоАП РФ, которая, в частности, предусматривает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса «...федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами...». Однако такое положение не может быть признано научным, поскольку структурные подразделения организации выступают вовне от имени организации, а не от своего собственного имени, то есть они не могут быть признаны субъектами права вообще. Философское соотношение части и целого. Правда, это доказательство логическое, законодательство же логичным является не всегда.

Положение о Департаменте государственного энергетического надзора и энергосбережения Министерства энергетики Российской Федерации (Госэнергонадзоре), утвержденное Министерством энергетики Российской Федерации 25 декабря 2000 г. (без номера и без официального опубликования) определяет статус Департамента практически в качестве структурного подразделения Министерства, когда Департамент утверждает от имени Министерства энергетики РФ положения о региональных управлениях государственного энергетического надзора, уставы управлений и другие документы (п. 11.1), структура и численность Госэнергонадзора определяются штатным расписанием министерства (п. 14). Одновременно

Госэнергонадзор осуществляет надзор непосредственно и через региональные управления государственного энергетического надзора, государственные инспекции за объектами своего ведения (5.1); руководитель Госэнергонадзора подписывает лично и делегирует право подписи руководителям региональных управлений государственного энергетического надзора и другим должностным лицам лицензии, сертификаты и другие разрешительные документы (11.6); без доверенности представляет министерство в органах исполнительной власти и организациях по вопросам, входящим в компетенцию Госэнергонадзора (10.9). То есть в Положении о Департаменте есть элементы и самостоятельности и субсидиарности.

То же и в Положении о территориальных органах Федерального агентства геодезии и картографии, утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации, Федерального агентства геодезии и картографии (Роскартографии) от 13 мая 2005 г. № 84-пр «Об утверждении Положения о территориальных органах Федерального агентства геодезии и картографии».

На основании приказа Федеральной антимонопольной службы от 15 декабря 2006 г. № 324 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы»[18] «Территориальный орган Федеральной антимонопольной службы является юридическим лицом, имеет лицевой счет в органе Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, а также иные счета, открываемые в кредитных организациях (банках) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца». То есть является вполне самостоятельным субъектом права.

Штаты органа — это численность коллектива государственного органа, определяемая штатным расписанием. В каждом организационном образовании существуют оптимальные размеры данного типа коллектива, и задачей теории является изучение объективных условий, детерминирующих эти размеры. Факторы, влияющие на определение структуры и штатов органов государственного управления, в

том числе территориальный, определяет звенность аппарата. Среди других нормируемых государством факторов — нормы времени, нормативы численности, нормы управляемости.

Наличие многочисленных требований к структуре государственных органов приводит к постоянному их приспособлению к конкретным условиям, к административным реформам, к совершенствованию государственного аппарата. Происходит рационализация аппарата. Парадоксом можно было бы считать то, что в результате всех постоянных сокращений государственный аппарат всегда увеличивался. Но увеличение численности государственного аппарата является закономерным следствием прогресса в разделении труда и изменения пропорций классовой структуры общества: вместе с прогрессом техники, химизации численность крестьян пропорционально уменьшается, автоматизация промышленного производства приводит к снижению потребности и в рабочих, зато необходимость развития науки и правильной координации деятельности всего общества приводит к естественному увеличению интеллигенции, к каковой относятся и служащие государственного аппарата.

Государственный орган необходимо отличать от должностных лиц государственного аппарата, государственных предприятий и государственных учреждений. Типично социалистическим подходом, отражением социалистической системы права можно объяснить то, что текущее законодательство в виде подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, не озабочено разницей правового статуса государственного органа, государственного учреждения, государственного предприятия и их отличиями от негосударственных частных организаций экономического риска, венчурных. Примером могут явиться Правила предоставления в 2006 году за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере электронных средств массовой информации и Правила предоставления в 2006 году за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере печати, утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 31 марта 2006 г. № 146'. То есть в текстах нормативных актов зачастую предусматривается, что положения данного нормативного

§ 1. Понятие органа исполнительной власти акта распространяются на все субъекты права «вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности». А это типичные представления социализма, в капиталистическом обществе они правовым образом никак применимыми быть не могут.

Государственные предприятия — организации, целью и результатом деятельности которых является достижение определенного хозяйственного эффекта в области производственно-хозяйственной деятельности, не связанной с осуществлением властных полномочий (заводы, магазины и т.д.). В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[19] унитарным предприятием признается коммерческая организация, имущество которой принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Это положение, очевидно, должно быть понимаемо в связке со ст. 132 ГК, где предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.

Государственные учреждения — организации, цели которых связаны с осуществлением задач в области социально-культурной или административной деятельности, но не имеющие производственнохозяйственного назначения и целей извлечения прибыли. На федеральном уровне имеется около 35 тысяч государственных учреждений, многие из них осуществляют функции контроля и надзора. Для целей гражданского права понятие учреждения, в том числе и государственного, закреплено в ст. 120 ГК РФ (часть первая): учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Наличие в Гражданском кодексе положений об управленческих, некоммерческих организациях является, конечно, неуместным, но даже в таком важном документе, как постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных

органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений»[20] нет определения государственного учреждения. Л.А.Мицкевич считает, что «...в ходе административной реформы функции органов переданы государственным учреждениям», что вряд ли верно. На самом деле господствует полная неразбериха с видами государственных организаций.

Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 288 имело определение этого «Учреждения», а именно, что оно, во-первых, создается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», но, во-вторых, является государственным органом, обеспечивающим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Такие несовместимые определения статуса то ли органа, то ли учреждения говорят о низкой юридической грамотности государственного аппарата. С другой стороны, в отношении Государственного учреждения по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Го-хран России) при Министерстве финансов Российской Федерации само название говорит, что властями он трактуется как государственное учреждение, но в соответствии с Положением о нем, утвержденным приказом Минфина РФ от 26 декабря 2005 г. № 353 «Гохран России от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права, несет обязанности, выступает истцом и ответчиком в судах», приобретает и отпускает ценности,

то есть занимается коммерческой деятельностью как и государственное предприятие.

Соотношение между государственным органом управления и государственным предприятием особенно рельефно несбалансированным выглядит в Положении о ведомственной охране Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 марта 2008 г. № 160'. Согласно этому постановлению «В состав ведомственной охраны входят орган управления ведомственной охраны (далее — орган управления) и предприятие ведомственной охраны (далее — предприятие) (п. 5). Органом управления является структурное подразделение Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, в сферу ведения которого входят вопросы ведомственной охраны» (п. 6), который осуществляет контроль за деятельностью предприятия. «Предприятием является федеральное государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создаваемое в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 7)». Если «предприятие» и есть то лицо, которое дает указания посторонним лицам не нарушать охраняемую территорию и привлекает их к ответственности и наказаниям, то чем же понятие предприятия в таком случае отличается от понятия органа? Хозяйственное ведение — это вопрос имущества, гражданско-правовой вопрос, а ведь это «предприятие» должно иметь власть над посторонними лицами, а это его полномочие «хозяйственным ведением» не раскрывается.

Еще одна категория действующего государственного аппарата в Российской Федерации — организация «при» Правительстве, министерстве или ином федеральном органе исполнительной власти. Его статуса коснулось постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа»[21] . Заявитель мотивировал: «...определяющих компетенцию межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи - государственной комиссии по радиочасто

там в области регулирования использования радиочастотного спектра, — как возлагающих осуществление властно-распорядительных и контрольных полномочий исполнительной власти в области связи на орган, не входящий в структуру федеральных органов исполнительной власти и не являющийся юридическим лицом, противоречит статьям 10, 11 (часть 1), 15 (часть 1), 55 (часть 3) и ПО Конституции Российской Федерации, Уставу Международного союза электросвязи, Конвенции Международного союза электросвязи и Регламенту радиосвязи». Конституционный Суд заключил: «Признать взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 22, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24 и пункта 4 статьи 30 Федерального закона «О связи», определяющие компетенцию государственной комиссии по радиочастотам, не противоречащими Конституции РФ, поскольку в соответствии с этими положениями - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — государственная комиссия по радиочастотам не является органом исполнительной власти, а ее решения в качестве межведомственного координационного органа, действующего при Министерстве информационных технологий и связи РФ, приобретают обязательный характер постольку, поскольку утверждаются данным полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением этого органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти». То есть организация «при» федеральном органе исполнительной власти реализует свою правосубъектность только через государственный орган, при котором она состоит.

Однако постановление Следственного комитета при Прокуратуре РФ о возбуждении уголовного дела против заместителя министра финансов РФ Сергея Сторчака было отменено заместителем Генерального прокурора РФ Виктором Гринем[22]. Это говорит о том, что статус организации «при» ином государственном органе может оказаться совсем иные нежели приведенный выше.

Хотя в ранее приведенном определении должностного лица, содержащегося в примечании к ст. 285 УК РФ, должностными лицами

признаются только физические лица, работающие в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, короче, только в органах и учреждениях, суды привлекают к уголовной ответственности с этой формулировкой и лиц, работающих в иных формах государственных организаций. Так, например, когда Верховный Суд РФ выяснил, что осужденный работал директором Парка культуры и отдыха имени А.М. Горького в г. Самаре и осужден за должностное преступление, то отменил это решение с мотивировкой, что директор Парка - работник не учреждения, а предприятия, поэтому он не может быть квалифицирован как должностное лицо1.

Можно предложить следующую таблицу сравнения признаков государственных органов, государственных предприятий и государственных учреждений, а также должностных лиц.

Субъект

Различия

Государственный орган

Государственное предприятие

Государственное учреждение

Должностное лицо

Вид деятельности

Управление

Производственная

Обслуживание

Управление

Создание прибавочной стоимости

-

+

-

-

Извлечение прибыли

-

+

-

-

Издание нормативных актов

+

-

+/-

+

Коллектив

+

+

+

-

Властные полномочия

+

-

+

+

Статус (основное проявление)

Юридическое лицо публичного права

Юридическое лицо частного права

Двойственное правовое положение

Должностное лицо

Выступает от имени

Г осударства

Своего

Г осударства

Г осударства

1 Определение судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2001 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2002, № 7, стр. 12—13.

Субъект

Различия

Государственный орган

Государственное предприятие

Г осударст-венное учреждение

Должностное лицо

Структура

+

+

+

-

Штаты

+

+

+

-

Наиболее характерным признаком различия государственного органа и государственного предприятия является право издавать нормативные акты управления государственным органом и отсутствие такого права нормотворчества у государственного предприятия. Однако некоторые ученые (академики А.В. Венедиктов, В.В. Лаптев) не различают (социалистические) государственные предприятия и государственные органы, считая, что оба они выступают в интересах государства.

Важной характеристикой государственного органа является территориальный предел действия его компетенции Например, Инструкция об организации служебных командировок сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних дел Министерства внутренних дел РФ на территории РФ, утвержденная приказом Министерства внутренних дел РФ от 5 октября 2006 г. № 780 «Об организации служебных командировок сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних дел МВД России на территории Российской Федерации»[23] среди уполномоченных должностных лиц, имеющих право принимать решения об осуществлении плановых служебных командировок сотрудников (военнослужащих) называются: должностные лица центрального аппарата МВД России; начальники Главных управлений МВД России по федеральным округам и руководители УВД по административным округам ГУВД по г. Москве и субъектам РФ. В отношении более низких ступеней управления Инструкция гласит: «Начальники гор-райлинорганов вправе разрешать служебные командировки подчиненным сотрудникам в пределах обслуживаемой территории. Во всех других случаях разрешение о направлении сотрудников в служебные командировки запрашивается начальником горрайлинорга-на в МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, УКВДТ, ОВДРО в письменном виде.

В плане ответственности государственных органов интересно замечание Е.В. Алексеевой и В.В. Бараненкова, согласно которому особенностью деликтосопособности юридических лиц является то, что «оно отвечает не только за свои собственные действия, но и за действия своих наемных работников, совершенные ими в пределах своих трудовых (служебных) обязанностей, как за свои собственные (п. 1 ст. 1068 ГК РФ), поскольку такие действия тоже совершаются во исполнение указаний (воли) этого юридического лица»[24]. Для государственных органов такой подход характерен.

Признание коллективных субъектов права как категории влечет естественную постановку вопроса о «коллективных субъектах административной ответственности», что и сделано в диссертации Ю.Б. Аникеенко.

Таким образом, орган государственного управления представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим правовым актом, обладает определенным методом в работе, наделена полномочиями выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять руководство хозяйственным, социальнокультурным и административно-политическим строительством.

  • [1] Талапина Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М.: ЙГиП РАН, 1999, стр. 44-45. 2 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005, стр. 340. 3 СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2103.
  • [2] Российская газета от 17 февраля 2004 г., № 30, стр. 14. 2 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005, стр. 340.
  • [3] Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: Изд-во РУДН, 2005, стр. 334. 2 Гейвандов Я.А. Организации, обеспечивающие вооруженную защиту Российской Федерации (некоторые аспекты соотношения публично-правового содержания и организационно-правовой формы) // Государство и право, 1999, № 2, стр. 7.
  • [4] Гейвандов Я.А. Указ, соч., стр. 6. 2 Айтказинов Е.Б. К вопросу о наделении местных представительных и исполнительных органов в Республике Казахстан правами юридического лица // Государство и право, 2009, № 5, стр. 106.
  • [5] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 38. 2 Асадов А.М. Правовые основы организационного обеспечения финансовой деятельности государства в России. Екатеринбург: Изд-во Уральского университета, 2005,стр.23. 3 Там же, стр. 69—70. ПО
  • [6] Глушко А. Конституционно-правовой статус центральных банков // Финансовое право, 2006, № 5, стр. 30. 2 Сенных Л.Н. Управление в области социальной защиты населения. Автореферат диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Воронеж, 2002, стр. 8. 3 Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2003, № 227, стр. 53. 4 СЗ РФ, 2008, № 39, ст. 4474. 5 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ, 2005, № 9, стр. 40.
  • [7] Демин А.А. Проблема квалификации правонарушений фашистского идеологического содержания // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия Юридические науки. М., 2000, № 1, стр. 16—24.
  • [8] Бараненков В. В. Военная организация как юридическое лицо в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1999, стр. 37.
  • [9] Кулагин М.И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. М.: Статут, 2004.
  • [10] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 16, ст. 499. 2 СЗРФ, 2006, №31 (1ч.), ст. 3434.
  • [11] Лаптев В.В. Правовое положение промышленных и производственных объединений / Отв. ред. В.С. Тадевосян. М.: Наука, 1978, стр. 28. 2 СЗ РФ, 2000, № 29, ст. 3095. 3 Гаршин В. Подайте чиновнику на «Мерседес»: Внебюджетные отраслевые фонды по-прежнему остаются безотказным инструментом для изъятия денег у населения в пользу чиновников // Российская газета от 6 июня 2000 г., стр. 3.
  • [12] Дашкина Е. Судить по доходам. Вместе с бизнесом должны выйти из тени и сотрудники правоохранительных органов // Российская газета от 22 ноября 2006 г., № 262, стр. 1. 2
  • [13] СЗ РФ, 2002, № 43, ст. 4275. 2 Казанцев Н.М. Право безопасности: ситуационный анализ и доктринальное определение // Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно-практической конференции / Под общ. ред. Г.В.Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005, стр. 105. 3 Демин А.А. Материально-правовые отношения суда и производство по делам об административных правонарушениях // Вестник Уральского института экономики, управления и права, Екатеринбург, № 1(2), февраль 2008 г., стр. 24—29.
  • [14] Тихомиров Ю.А. Административное право на рубеже столетий // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции (Москва, 28 ноября 2001 г.). М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; ГУ—ВШЭ, 2002, стр. 9. 2 СЗ РФ, 2004, № 26, ст. 2669. 3 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Часть 1: Сущность и основные институты административного права. М.: ТЕИС, 1994, стр. 145.
  • [15] Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М.: МГУ, 2005, стр. 7. 2 Сборник законодательства Алтайского края, 2001, № 60, с. 37.
  • [16] Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2004, №11, стр. 14. 2 Казанцев Н.М. Семантические критерии и преткновения административного реформирования // Информационные проблемы в сфере административной реформы / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН, 2005, стр. 53.
  • [17] Смирнова А.А. Нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Омск, 2006, стр. 9. 2 Алехин А.П. Субъекты административного права. Общие положения // Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты. М.: Зерцало-М, 2004, стр. 57. 3 Вестник Госэнергонадзора, 2001, № 2.
  • [18] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2007, № 11.
  • [19] СЗ РФ, 2002, № 48, ст. 4746. 2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета от 17 мая 2004 г.
  • [20] СЗ РФ, 2008, № 33, ст. 3852. 2 Мицкевич Л.А. Классическая теория административных правоотношений: современное наполнение // Государство и право, 2009, № 2, стр. 9. 3 СЗ РФ, 1998, № И, ст. 1291.
  • [21] СЗ РФ, 2008, № 11, ст. 1028. 2 СЗ РФ, 2006, №11, ст. 1230.
  • [22] Богданов В., Шаров А. Спорное дело Сторчака. Следственный комитет при Прокуратуре РФ будет судиться с Генпрокуратурой // Российская газета от 7 декабря 2007 г., № 275, стр. 3.
  • [23] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2006, № 50, стр. 94-131.
  • [24] Алексеева Е.В., Бараненков В. В. Сущность правового положения юридического лица // Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 3, том 1 / Отв. ред. В.В.Гриб. М.: РАЮН, 2003, стр. 578. 2 Аникеенко Ю.Б. Административная ответственность юридических лиц (материально-правовое исследование). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 2005, стр. 14.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >