Виды и система субъектов административного права РФ

Классификация по видам должна дать нам понимание структуры и взаимосвязей субъектов права в административно-правовых отношениях. При этом под субъектами административного права понимаются физические лица или организации, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений. Классифи кация дает возможность изучить особенности организации и деятельности органов государственного управления, а также помогает установить закономерности во взаимосвязях отдельных органов. Она создает основы для стандартизации и унификации статуса органов исполнительной власти.

Профессор Д.Н. Бахрах проводит классификацию субъектов административного права по критерию внутренней их структуры на коллективные и индивидуальные субъекты. Ранее большинство ученых, например профессор А.П. Алехин, классифицировали этих субъектов как физические и юридические лица. Безусловно, вторая классификация является в своей основе цивилистической. Трудно назвать первую классификацию публично-правовой, но все же она ближе к административному праву, чем вторая.

Можно предложить классификацию субъектов административного права по критерию наличия властных полномочий, главному признаку административных правоотношений при государственной форме организации общества. В этом случае эти субъекты права делятся на управляющих и управляемых. То есть по главному содержанию административного права — права управления, права властвования, права власти и подчинения. Тогда гражданин никоим образом не мог бы изучаться в административно-властных отношениях на первом месте, прежде, чем изучаются или ставятся в иерархии государственные органы и должностные лица. В этой схеме общественные организации никоим образом не могли бы допускаться к властвованию и претендовать на положение, когда они обладают властными полномочиями и подменяют государственные органы и должностных лиц. В то же время и коммунистическая идеология, и сумбурное государственное строительство времен перестройки и кардинальных реформ строится именно на том смешанном подходе, который позволяет ставить впереди государства частные интересы отдельных толкачей в своих корпорациях. В настоящее время большинство учебников административного права вслед за конституционалистами ставят на первое место среди субъектов права человека, и лишь потом изучают устройство и функционирование государственного аппарата. Этот подход для административного права является методологически неверным. Пожалуй, наиболее близким к характеристике субъектов административного права и критерию их клас§ 2. Виды и система субъектов административного права РФ сификации является деление субъектов административного права на юрисдикционные[1] и ординарные.

Индивидуальными субъектами административного права являются:

  • • граждане Российской Федерации;
  • • иностранные граждане и лица без гражданства;
  • • должностные лица (государственные служащие);

Коллективными субъектами являются:

  • • органы исполнительной власти (государственного управления);
  • • государственные предприятия, учреждения и организации;
  • • негосударственные предприятия, учреждения и организации;
  • • органы местного самоуправления.

В последнее время ученые стали рассматривать Российское государство в целом субъектом административного права. Однако государство в качестве субъекта административного права является носителем административной правоспособности, а административная дееспособность приходится на долю представляющих его органов исполнительной власти или управления, в отличие от граждан, сочетающих в себе оба эти юридические качества. Такой вывод следует из определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 августа 1997 г., когда истец в Татарстане взыскивал убытки с казны РФ, и Верховный Суд решил, что надлежащим ответчиком по делу является не Российская Федерация, а Министерство финансов РФ. Этот подход был отражен в принятом под председательством Председателя Правительства РФ М. Касьянова постановлении Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666 «О порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти». Но этот порядок

Правительством под председательствованием Председателя Правительства РФ М. Фрадкова на основании постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. № 8-П был отменен постановлением Правительства РФ от 20 марта 2006 г. № 146.

Категория юридического лица публичного права пока к административным отношениям не применяется, поэтому большинство ученых все еще рассматривают министерство юридическим лицом по гражданскому законодательству, хотя специфика правового статуса министерства заключается не в его возможности купить столы и стулья для размещения своих сотрудников. Их полномочия — реализация публичной власти, и для них характерен статус юридического лица публичного права, а не юридического лица частного права. Административная ответственность юридических лиц гражданского права законодательством Российской Федерации уже установлена, особенно в области налоговых отношений, эти же требования применяются пока и к юридическим лицам публичного права, например, к воинским частям.

Должностные лица. В отдельных случаях законодательство наделяет административными полномочиями не орган, а отдельных государственных служащих. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел (милиции) вправе только два должностных лица, в частности, начальники структурных подразделений и приравненных к ним органов внутренних дел и их заместители.

Общественные объединения как субъекты административного права выступают в трех случаях: 1) когда они выполняют предписания административных органов, 2) когда в соответствующих случаях имеют право требовать определенного поведения административных органов и 3) когда государство передает им право выполнять некоторые функции, свойственные органам самого государства. Последний случай был актуальным для советского периода Российской Федерации, когда господствовали представления об отмирании государства и передаче его функций общественным организациям, самоуправлению. Наиболее типичным примером является Добровольная народная дружина, которая, якобы не изменяя своего статуса добровольной общественной организации, наделена была полномочиями применять принуждение к гражданам, не являющимся ее членами.

В настоящее время наблюдается непоследовательность государственной политики по отношению к административным полномочиям общественных объединений. Так, в п. 2 ст. 3 Конституции РФ 1993 года записано: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Здесь государственные органы и органы местного самоуправления равнопоставлены, хотя в ст. 12 Конституции органы местного самоуправления называются негосударственными образованиями, следовательно, не обладающими государственновластными полномочиями, о которых речь идет в цитированной статье 3. В Уставе города Москвы, принятом законом города Москвы от 28 июня 1995 г., ст. 5 прямо закрепляет статус мэра Москвы и как главы субъекта Российской Федерации, города Москвы, обладающего государственной властью, и как главы органа местного самоуправления. То есть в Москве законодательно проводится идея о принципиальной равнозначности государственной должности с негосударственной, что является очевидной концептуальной ошибкой.

Администрация государственных предприятий, учреждений и организаций выделяется учеными (Б.М. Лазарев) как самостоятельный субъект административного права с властными полномочиями, в отличие от предприятия в целом, поскольку предприятие в целом выступает субъектом административного права лишь когда выполняет указания властных органов, а подчиненных субъектов оно не имеет.

Органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти» — ст. 12 Конституции, следовательно, субъектами административного права они могут быть лишь как подчиненные субъекты административно-правового отношения. Однако я не могу согласиться с этой конституционной формулой, поскольку, в материалистическом понимании истории, вся государственная машина создана для организации жизни в обществе, непосредственного воздействия на население. Большая часть потребностей гражданина и общества (в жилье, пенсиях и т.д.) решается на самом низком уровне социальной иерархии, на местном уровне. Государство осуществляет свое предназначение регулировать поведение граждан через свои иерархически организованные органы, и разрыв всей иерархии на самом ее нижнем уровне, на уровне контакта с управляемым населением, переименование этого уровня в негосударственный искусственно разрывает вертикаль власти, всю структуру государственного аппарата, противоречит историческому месту государства в общественной жизни. На практике для преодоления этой конституционной путаницы понятий происходит юридическая делегация со стороны государственных органов органам местного самоуправления принадлежащих государству полномочий по организации общественной жизни. Данное положение отражает концептуальную незавершенность, идеологическую неустойчивость власти в Российской Федерации.

Под системой органов исполнительной власти и иных субъектов административного права понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Принципы построения системы органов исполнительной власти и влияющие на нее факторы вытекают из Конституции РФ 1993 года. Ими являются, в частности:

  • • принцип федерализма;
  • • принцип сочетания централизации и децентрализации;
  • • принцип законности;
  • • административно-территориальное деление;
  • • отраслевой принцип и т.д.

По свидетельству Н.А. Игнатюка, «в настоящее время, к сожалению, нет федеральных законов, закрепляющих принципы организации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и, соответственно, регламентирующих взаимоотношения этих органов между собой»'. Для создания стройной системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме», он предлагает законодательно установить порядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ; касается единообразной их организационно-правовой формы, но характера связей, образующих систему органов, он не касается.

В административном праве различают следующие связи субъектов:

  • • подчиненность (вертикальная, горизонтальная);
  • • координация;
  • 1 Игнатюк Н.А. Взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право, 1998, № 8, стр. 15.
  • • подконтрольность;
  • • подведомственность.

Анализируя функции государства и функции органов государственного управления, В.А. Белов приходит к заключению, что «в аппарате управления происходит соединение государственных функций с функциями управления или общими организационными функциями. С учетом современных требований к числу последних относят: прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, рас-предел ительство, координацию и контроль. Общие функции управления, как подчеркивал К. Маркс, соответственны управлению всяким общественным или совместным трудом»[2].

Значительно больше видов правовых связей в советском государственном аппарате находил Б.П. Курашвили, сгруппированных им в субординационные, реординационные и координационные связи. Непосредственное и прямое линейное подчинение, оперативное подчинение, санкционирование Б.П. Курашвили относит к субординационным связям. Равно как и подконтрольность и подотчетность, которые он определяет следующим образом: «Подконтрольность. Это право на исчерпывающее и беспрепятственное ознакомление с положением дел в контролируемом звене (в целом или в какой-то части, как, например, в случае финансового контроля), включая право на самостоятельное обследование или расследование, соединенное с правом привлечения к ответственности»; «Подотчетность, т.е. право требовать специального отчета о положении дел и знакомиться с обычной отчетностью, соединенное с правом выносить официальную, юридически значимую оценку хода и результатов работы определенного звена аппарата». Право координировать Б.П. Курашвили определяет под следующим углом зрения: «Звено аппарата, имеющее право координировать деятельность других звеньев (координатор), не может давать указаний этим звеньям относительно характера их деятельности, но вправе обеспечивать обмен информацией между ними и организовать совместную выработку и принятие ими необхо-

димых решений. Можно сказать, что это право усадить за один стол тех, кто, по мнению координатора, должен принимать взаимно согласованные решения».

Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[3] применяет для характеристики внутрисистемных связей среди федеральных органов исполнительной власти тип правовых связей — подведомственность. Подведомственность как вид управленческих связей определяет Д.Н. Бахрах: «Подведомственность — это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов — носителей властных полномочий». И находит 6 уровней административной подведомственности:

  • • государственная подведомственность;
  • • родовая подведомственность;
  • • видовая подведомственность;
  • • территориальная подведомственность;
  • • иерархическая подведомственность;
  • • должностная административная подведомственность.

Другая формулировка связи между органами, возникшими в результате проведения административной реформы Путина—Фрадкова 2003—2004 годов: «находящиеся в ведении». Эту форму правовой связи употребляет, например, Перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов и учреждений, находящихся в ее ведении, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов РФ от 29 апреля 2005 г. № 115. Понятие «ведение» не раскрывается ни в Конституции РФ, ни в других специальных законах. Некоторые ав-

§ 2. Виды и система субъектов административного права РФ торы считают, что «ведение» включает в себя все функции государственного воздействия на те или иные объекты, а именно — нормативное регулирование, общее руководство, координация, текущее распорядительство, учет, контроль и т.д.'

Связи между государственными органами наиболее рельефно урегулированы в результате административной реформы Путина-Фрадкова 2002—2004 годов в следующих документах: Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30[4] ; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, а также в регламентах, например, Регламенте Министерства финансов РФ, утвержденном приказом Министерства финансов РФ от 23 марта 2005 г. № 45н. Можно отметить такую черту их правового статуса, что практически каждый государственный орган утверждает Регламент или иные правила его функционирования самостоятельно. В то время как правила функционирования органа обязан предписать тот, кто этот орган образует, вышестоящий субъект административной иерархии. Отмеченное положение говорит и об отсутствии нормальных правовых связей в государственном аппарате, что неминуемо приводит государственный аппарат к снижению эффективности его функционирования.

Еще одна связь между государственными органами — делегация полномочий, конечно, отражает несовершенство первоначальной организации государственного аппарата. При правильном распределении компетенции органов в государственном аппарате нет необходимости что-то делегировать. Причем поскольку полномочиями их наделяет вышестоящий орган, то и перераспределить эти пол-

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

номочия методом делегации может только источник власти, только тот орган, от кого последовало первоначальное наделение полномо

чиями.

Сейчас в систему органов исполнительной власти и иных субъектов административного права РФ входят:

Российская

Федерация

Президент Р<

Правительство РФ

Федеральные органы исполнительной власти

Администрация Президента РФ

Федеральный округ

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Центросоюз

Полномочный представитель Президента РФ в Федеральном округе

Местное самоуправление

Сельская, поселковая администрация

Субъект РФ

Правительство субъекта РФ

Центральные органы исполнительной власти субъекта РФ

Президент субьекта РФ губернатор

Территориальные органы

Г ородская, районная администрация

Террин органы

триальные

Тер тор ные гань

ри-

иаль-

ор-

I

Террито органы

риальные

Тер Topi ные гань

)И-1аль-ор-I

Облпотребсоюз

Горпотребсоюз, райпотребсоюз

Территориальные органы

Потребительское общество, юмбинаты, склады, магазины

Народ (население), предприятия, организации

Вертикаль Центросоюза, как разветвленной и устоявшейся системы организаций, приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения банковской системы РФ, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации.

Схема показывает сложность организации государственного аппарата Российской Федерации. Всю систему взаимосвязей органов исполнительной власти разрывает отмеченное, в частности, В.Н. Петуховым положение о том, что центральные органы исполнительной власти Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляемую в пределах их полномочий[5]. Это ведет неизбежно к параллелизму в управлении и нечеткости координации государственного управления, разбуханию государственного аппарата, и в целом к снижению его эффективности в управлении населением.

Направление реформирования данной схемы государственного аппарата выбрано и закреплено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах». В этом указе и последовавшем распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, определены следующие приоритетные направления административной реформы в 2003-2004 годах:

  • — ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
  • — исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
  • — развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

  • — организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
  • - завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (п. 1).

Большинство этих принципов неудачны, они фактически исключают также и реформу государственной службы, так как предусматривают сокращение участия профессиональных государственных служащих в делах государства и их влияния на общественный сектор, как и ответственности за положение дел в стране. Система саморегулируемых организаций, действующих в своих интересах, но на материальной базе общенародного продукта, - это ультракомму-нистическая система перехода власти от государства к толпе, безответственной общественности.

В период ельцинских «реформ» появился новый субъект права — представитель государства в акционерной компании с участием государственного капитала. У него весьма специфичный статус. Трактуется он как лицо — представитель государства, но как лицо гражданского права. Поскольку же именем государства выполняются лишь публичные функции, то это лицо необходимо рассматривать как фигуранта в государственном управлении, что влечет особенности его статуса, такие как назначение, право голоса и отчетности перед государством.

  • [1] Шергин А.П. Административная юрисдикция // Советское государство и право, 1976, № 6; Дугенец А.С., Мышляев Д.Н, Поспелова Л.И., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Основные институты административно-деликтного права / Под общ. ред. А.П. Шер-гина. М.: ВНИИ МВД РФ, 1999. 2 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1998, № 3, стр. 6.
  • [2] Белов В.А. Реализация функций государства посредством функций аппарата государственного управления // Актуальные проблемы государства и права на рубеже веков: Тезисы конференции. М.: Изд-во РУДН, 2000, стр. 42. 2 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления / Отв. ред. М.И. Пискотин. М.: Наука, 1987, стр. 226—228.
  • [3] СЗ РФ, 2004, № 21, ст. 2023. 2 Бахрах Д.Н. Административное право России. 2-е изд., переработанное и дополненное. М.: Эксмо, 2006, стр. 258. 3 Там же, стр. 259. 4 Побежимова Н.И. Проблемы административной реформы в России // Проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник научных трудов памяти Юрия Марковича Козлова. М., 2005, стр. 49—50. 5 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, №26, стр. 31-32.
  • [4] Колтышев М.С. Государственное управление и государственное регулирование в области использования атомной энергии в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М.: Российский университет дружбы народов, 2006, стр. 77-78. 2 СЗ РФ, 2005, № 4, ст. 305; № 47, ст. 4933. 3 СЗРФ, 2005, №31, ст. 3233. 4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2005, № 17.
  • [5] Петухов В.Н. Федеральное правительство и органы исполнительной власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (По материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право, 1998, № 8, стр. 15. 2 СЗ РФ, 2003, № 30, ст. 3046. 3 СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >