Контрольная и разрешительная деятельность в отношении акционерных обществ как субъектов административного права

Развитие рыночных отношений и конкуренции в Российской Федерации началось относительно недавно. Правила ведения предпринимательской деятельности, а также противодействие монополистической деятельности и недобросовестной конференции все еще находятся на стадии формирования. В связи с этим вполне верен тезис о том, что важнейшее влияние на развитие акционерного права на современном этапе оказала приватизация государственных предприятий, проведенная в форме акционирования1.

Как отмечает В.И. Мамай, «в условиях рыночной экономики акционерные общества являются формой предпринимательства, централизующей огромный капитал, что дает возможность реализации капиталоемких экономических программ. Однако полнокровному становлению акционерных обществ как наиболее цивилизованной форме участия в хозяйственной деятельности препятствуют следующие факторы: обнищание и нерентабельность предприятий, непродуманная кредитная и налоговая политика государства, недостаточность информации о деятельности и финансовом положении акционерных обществ»[1] .

На данном этапе развития общества все большую актуальность приобретают проблемы, касающиеся содержания и пределов адми

нистративно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, обеспечения в этой сфере баланса публичных и частных интересов.

«Предпринимательство в целом не имеет какого-либо механизма саморегулирования, который позволял бы ему успешно функционировать и проявлять социальную жизнеспособность. Это не под силу даже корпоративной экономике. Она не может самостоятельно создать такую структуру подчиненности, в которой многочисленные и разнообразные процессы удерживались бы в рациональных рамках. Дело в том, что механизм, предназначенный для одного сектора экономики, не может обеспечить функционирование экономики в целом. Отсюда потребность в системе государственных средств управления, поддерживающих всю систему бизнеса»1.

Последние годы реализации государственной политики по поддержке предпринимательства показали, что важнейшим условием развития российской экономики является наличие четких и упорядоченных механизмов контроля государственных органов за предпринимательством. Таким образом, создание эффективной системы административно-правового контроля над бизнесом является важнейшим условием развития эффективной экономики и, как следствие, социальной стабильности в государстве. Анализ субъектов, осуществляющих регулирование деятельности акционерных обществ в рамках анализа «Административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ», будет способствовать формированию наиболее правильного представления об организации и функционировании государственных контрольных органов, выявлению законодательных пробелов, а также выработке предложений по совершенствованию правового регулирования в данной сфере. С этой целью нами будут рассмотрены наиболее распространенные организационно-правовые средства контроля субъектов за деятельностью компаний, проанализированы государственные органы, осуществляющие административно-правовой контроль над акционерными обществами, выявлены недостатки как в средствах контроля, так и в деятельности самих контролирующих органов и предложены способы решения существующих недостатков.

По словам Президента РФ, основной причиной медленного роста экономики является чрезмерный административный прессинг, уже на стадии открытия предприниматели вынуждены проходить целый ряд согласований — надзор за бизнесом происходит по 45 направлениям под руководством 30 ведомств[2] . Учитывая современные тенденции, следует признать обоснованным дальнейшее законодательное ограничение государственного регулирования дея

тельности акционерных обществ, а также четкую регламентацию его наиболее важных составляющих — административно-правового регулирования1.

Государство в настоящее время наделено достаточно широкими полномочиями в отношении акционерных обществ, однако эти полномочия не должны задевать закрепленные в законодательстве приоритетные права и свободы. Государство не может вмешиваться в хозяйственную деятельность общества, если эта деятельность не противоречит действующему законодательству. Государство контролирует деятельность акционерных обществ в тех случаях, когда это предусмотрено на уровне законов и имеется прямой государственный интерес.

Государство может осуществлять контроль за деятельностью обществ в следующих случаях:

  • • вступление акционерного общества в налоговые, финансовые или иные аналогичные правоотношения;
  • • если общество является субъектом монополистической деятельности;
  • • если должностные лица корпорации нарушили уголовное законодательство РФ;
  • • вступление в отношения по государственной регистрации, сертификации, лицензированию и в других случаях[3] .

Современное административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ должно отвечать критерию эффективности и иметь для указанной сферы позитивное значение. Под этим понимается не только осуществление непосредственного государственно-властного воздействия на общественные отношения в целях обеспечения безопасности предпринимательской деятельности для личности, общества и государства, но и обеспечение стабильности деятельности акционерных обществ, защита прав и охраняемых законом интересов ее субъектов.

Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ включает:

  • • регулирование на уровне законов и подзаконных актов;
  • • практическую правоприменительную деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по реализации соответствующих нормативных предписаний;
  • • осуществление надзора и контроля за деятельностью акционерных обществ;
  • • защиту прав субъектов акционерных правоотношений;
  • • стимулирование развития предпринимательской деятельности.

Совершенствование административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ должно идти не только по пути улучшения нормативных правовых актов, но и по пути обеспечения внутреннего гармоничного взаимодействия содержащихся в них норм административного, финансового, гражданского и других отраслей права.

В процессе и в результате административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ уполномоченными субъектами можно выделить три основных и наиболее распространенных организационно-правовых средства:

  • 1) государственная регистрация юридических лиц, как субъектов предпринимательской экономической деятельности;
  • 2) государственное лицензирование отдельных видов предпринимательской экономической деятельности;
  • 3) особый разрешительный порядок государственного регулирования осуществления некоторых особо контролируемых государством действий и операций (государственный экспортный контроль, валютный контроль, таможенный контроль и т.д.)1.

В целях более детального рассмотрения особенностей субъектов административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ рассмотрим каждое из перечисленных выше средств контроля более подробно.

1. Акционерные общества подвергаются государственному регулированию уже на этапе создания, и обеспечивается такой контроль со стороны государства наличием регистрационного режима предпринимательской деятельности. На основании абз. 2 п. 1 ч. 1 постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»[4] обязательства государственной регистрации юридических лиц и физических лиц возложены на ФНС. Но возможно в ближайшем будущем полномочия по регистрации юридических лиц будут переданы из ведения налоговых органов в ведение органов юстиции.

Весь порядок регистрационного производства можно условно поделить на три этапа: 1) сбор необходимых документов для подачи их в регистрирующий орган, 2) подача подготовленных документов в регистрирующий орган, 3) принятие регистрирующим органом решения о регистрации юридического лица или об отказе в регистрации.

Регистрационные отношения возникают с момента обращения заявителя в территориальные органы Федеральной налоговой службы, подведомственной Министерству финансов РФ. Процедура государственной регистрации урегулирована Федеральным законом от

8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о регистрации)1. После подачи документов в регистрирующий орган регистрационные отношения приостанавливаются на срок рассмотрения представленных заявителем документов уполномоченным должностным лицом[5] .

Прекращаются же регистрационные отношения в момент принятия регистратором решения о государственной регистрации или в момент вынесения решения об отказе в государственной регистрации. Основания для отказа в государственной регистрации перечислены в ст. 23 Закона о регистрации.

Но, на наш взгляд, данный перечень является неполным, отсутствует такое важное основание, как несоответствие учредительных документов вновь образованного юридического лица действующему законодательству. Анализируя судебную практику по данному вопросу, мы пришли к выводу о необходимости дополнить перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Предлагаем дополнить п. 1 ст. 23 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» подп. «з», изложив его в следующей редакции:

«з) несоответствие учредительных документов требованиям федерального закона».

Государственная регистрация является уведомительным процессуальным действием, заявитель вправе избрать способ представления необходимых документов. Регистрация юридических лиц представляет собой один из видов деятельности по оказанию публичных услуг. Принятие должностным лицом решения о государственной регистрации означает возникновение обязанностей регистратора по ведению реестра юридических лиц. Регистрирующий орган указывает сведения о субъектах предпринимательства, установленные гл. VI Закона о регистрации, и вносит соответствующие коррективы в такие сведения. Из этого можно сделать вывод, что государственная регистрация юридических лиц представляет собой комплексный институт за счет включения в него норм как административного права (регулирование процедуры регистрации юридических лиц, взаимоотношения регистрирующего органа и заявите-

лей), так и информационного права (определение порядка ведения государственного реестра юридических лиц, основания и порядок внесения записей о юридическом лице).

Из анализа нормативных актов, регулирующих государственную регистрацию субъектов предпринимательства, мы можем видеть, что при регистрации властные полномочия публичного органа ограниченны. Он не вправе осуществлять контрольные функции, например, определять, соответствует ли субъект коммерческой деятельности тем требованиям, которые установлены для их проведения в учредительных документах. Регистрационные отношения влекут за собой возникновение специальных контрольных отношений: лицензионных, налоговых, экологических.

2. Государственное регулирование бизнеса в значительной степени обеспечивается наличием лицензионного режима предпринимательской деятельности, который представляет собой совокупность методов и способов правового регулирования определенных видов деятельности. Под лицензией понимается «специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю»1.

Лицензирование относится к методам публичного регулирования, устанавливающего специальные обязанности субъектов предпринимательства во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и тем самым ограничивающего их права в сфере экономической деятельности, установленные ч. 1 ст. 34 Конституции РФ. Подобные ограничения легитимны только при наличии надлежащих правовых предпосылок, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Лицензирование осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также иными нормативными актами[6] .

Процедура выдачи лицензии и разрешений состоит из трех основных и одной факультативной процессуальных стадий.

Первая стадия — возбуждение лицензионно-разрешительного производства. Соискатель на получение лицензии подает в лицензирующий орган заявление и необходимые документы.

Вторая стадия — предварительное рассмотрение материалов дела и установление соответствия соискателя лицензионным требованиям и условиям.

Третья стадия — рассмотрение лицензионно-разрешительного дела по существу и принятия по нему решения. На этой стадии ответственные должностные лица рассматривают все представленные по делу соискателем документы.

Четвертая стадия — обжалование принятого по делу решения. Обжалование решения или бездействия лицензионно-разрешительного органа может быть осуществлено соискателем лицензии в вышестоящий орган управления или в суд. Но, к сожалению, в настоящее время в Законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» и иных нормативных актах, регламентирующих отдельные виды лицензионноразрешительного производства, не определяются сроки и порядок обжалования соискателем решения об отказе в выдаче лицензии. С нашей точки зрения, было бы целесообразным установить 14-дневный срок для обжалования решения регистрирующего органа и внести изменения в п. 10 ст. 14 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», изложив его в следующей редакции:

«10. Соискатель лицензии имеет право в течение 14 дней обжаловать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие».

Сам же процесс административного обжалования решения об отказе в выдаче лицензии и разрешения должен производиться в соответствии с общим процессуальным порядком, определяемым нормами, регулирующими производство по административным жалобам1.

Важной особенностью лицензионно-разрешительного производства является тот факт, что, несмотря на дифференциацию сфер государственного управления, где используется лицензирование, оно представляет собой единый административно-правовой режим. В целом же лицензирование представляет собой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования, сочетая охранительные и регулятивные функции. По своей административно-правовой природе лицензирование относится к нормативным методам регулирования, где полномочный субъект исполнительной власти сочетает в себе прямое и косвенное властное административное воздействие, действуя в строго определенном законодательном русле, имеет полномочия по наделению лицензиата правом на осуществление определенного вида деятельности.

3. Особый разрешительный порядок государственного регулирования осуществления контролируемых государством действий включает в себя отдельные виды государственного контроля. К ним можно отнести, например, регулируемый Федеральным законом от 18 июля 1999 г. «Об экспортном контроле»[7] разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контроли

руемыми товарами и технологиями, списки которых утверждаются указами Президента РФ. Также в качестве особого разрешительного порядка государственного регулирования можно назвать таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий. Например, в настоящее время в Российской Федерации, в частности, действует указ Президента Российской Федерации от 14 января 2003 г. «Об утверждении списка оборудования и материалов двойного назначения, и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях, в отношении которых осуществляется экспортный контроль»[8].

Для полного и всестороннего рассмотрения субъектов административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ является целесообразным рассмотреть правовой статус и полномочия исполнительных органов государственной власти, осуществляющих наибольший контроль в установленной сфере деятельности, — Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС); Федеральной службы по финансовым рынкам (далее — ФСФР).

Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ. ФАС России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации. Из федеральных законов, имеющих существенное значение для антимонопольного регулирования, можно назвать федеральные законы «Об акционерных обществах», «О защите конкуренции», «О естественных монополиях», «О связи», «О рекламе», «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и др.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

К компетенции ФАС России отнесены полномочия, осуществляемые министерствами и федеральными агентствами. ФАС при

нимает нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования к субъекту частного и публичного права. Антимонопольная служба ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, и определяет наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на товарных рынках и финансовых организаций на финансовых рынках.

ФАС России осуществляет следующие полномочия.

  • 1. Вносит в Правительство РФ проекты нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели их деятельности.
  • 2. Осуществляет нормативное правовое регулирование, касающееся:
    • • защиты конкуренции на рынке финансовых услуг (например, порядка определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг; порядка определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов и др.);
    • • соблюдение антимонопольного законодательства (например, порядка предоставления антимонопольному органу ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями федерального законодательства в случаях реорганизации, ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций и др.)1.

В случае совершения субъектом антимонопольного регулирования административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, ФАС России уполномочена привлекать нарушителей к административной ответственности. Основными административными видами наказаний являются дисквалификация, назначаемая до трех лет, и административный штраф, назначаемый в пределах, определенных в КоАП РФ, а также в зависимости от размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение.

Антимонопольным законодательством предусматривается предварительное согласование действий в антимонопольных органах для финансовых организаций и организаций, осуществляющих свою деятельность на товарном рынке. В ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции»[9] перечислены организации, оказывающие услуги на финансовом рынке, почти все они по своей организационно правовой форме являются акционерными обществами. Одними из обязательных пунктов согласования являются вопросы проведения сделок с акциями (долями), имуществом финансовых организаций, правами в отношении финансовых организаций, действующих на товарных рынках, которые возникает в следующих случаях:

1) при приобретении права распоряжаться голосами, предоставленными акциями (долями в уставном капитале) финансовой организации, на основании договоров купли-продажи, доверительного управления имуществом, договоров о совместной деятельности, договоров поручения, других сделок или по иным основаниям в случае, если стоимость активов по последнему балансу финансовой организации превышает величину, установленную Правительством РФ.

Для акционерного общества — при приобретении блокирующего пакета (более 25%) голосующих акций общества, контрольного (более 50%) пакета голосующих акций общества и пакета голосующих акций общества, исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами (более 75%);

  • 2) приобретение активов финансовой организации, размер которых превышает величину, установленную Правительством РФ;
  • 3) приобретение в результате одной сделки или нескольких сделок (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения) прав, позволяющих определять условия осуществления предпринимательской деятельности финансовой организацией или осуществлять функции ее исполнительного органа в случае, если стоимость активов по последнему балансу финансовой организации превышает величину, установленную Правительством РФ.

Так, к примеру, требуется обязательное получение согласия антимонопольного органа на сделки по приобретению блокирующего пакета акций в 25%, контрольного пакета акций — в 50% и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьим лицом, в 75% — для акционерных обществ.

Но в то же время в гл. XI Федерального закона «Об акционерных обществах» правила, предусматривающие приобретение крупных пакетов акций (более 30%) российских открытых акционерных обществ, и в частности требования о направлении оферты лицом — обладателем 30% акций акционерам — владельцам оставшихся акций о приобретении у них таких ценных бумаг, а также процедуру выкупа ценных бумаг акционерного общества лицом — обладателем пакета в 95% по требованию лиц — владельцев оставшихся акций, не упоминают о необходимости согласования с антимонопольным органом указанных сделок, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике и привести к возможному нарушению антимонопольного законодательства.

И как мы видим, в акционерном законодательстве, с одной стороны, существует требование о совершении сделки с акциями, а с другой — существует обязанность в соблюдении антимонопольного законодательства и получении согласия (разрешения) на запрашиваемую сделку. Получение согласия антимонопольного органа на совершение сделок, предусмотренных Законом о защите конкуренции, требует определенного времени, что, естественно, может привести к появлению экономических рисков у обеих сторон сделки из-за изменения рыночной цены на акции. И в то же самое время несоблюдение требований антимонопольного законодательства, предусматривающего предварительное согласие на приобретение более 25% голосующих акций акционерного общества, приведет к признанию судом данных сделок недействительными, если они привели или могут привести к ограничению конкуренции, и повлечет за собой привлечение хозяйствующего субъекта к административной ответственности.

Для частичного разрешения сложившейся ситуации необходимо внести изменения в законодательство об акционерных обществах, устанавливающие согласованность с применением антимонопольного законодательства и положения о возможном уведомлении продавца акций о полученном согласии антимонопольного органа на сделку. По нашему мнению, необходимо внести в ст. 84.9 Федерального закона «Об акционерных обществах» изменения и дополнить ее п. 8, изложив его в следующей редакции:

«На сделки, перечисленные в гл. XI. 1 настоящего Федерального закона, требуется предварительное согласие антимонопольного органа, в случае если:

  • а) суммарная стоимость активов по последним балансам лица (группы лиц), приобретающего акции (доли), права и (или) имущество, и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает 7 млрд руб.;
  • б) суммарная выручка указанных лиц от реализации товаров за последний календарный год превышает 10 млрд руб. При этом стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает 250 млн руб.;
  • в) одно из указанных выше лиц включено в реестр».

Из анализа правового положения Федеральной антимонопольной службы и анализа нормативных правовых актов, направленных на регулирование антимонопольной деятельности хозяйствующих субъектов, можно выделить следующие основные цели антимонопольного законодательства;

  • 1) определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
  • 2) обеспечение условий для создания и эффективного функционирования рынков товаров, работ, услуг и финансовых средств.

Первую цель деятельности антимонопольного органа можно охарактеризовать как узкоспециальную, присущую лишь антимонопольному органу, а вторая цель имеет более широкий характер и может быть обозначена как одно из направлений деятельности всего административного законодательства. Правоотношения, регулируемые антимонопольным законодательством, содержат целый ряд административно-правовых норм, к ним можно отнести положения, регулирующие структуру, компетенцию антимонопольных органов, порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольных правил и применения административной ответственности.

Антимонопольное законодательство носит комплексный характер, сочетая в себе диспозитивные и императивные нормы, частно-и публично-правовые начала.

Итак, антимонопольные органы призваны контролировать процессы концентрации рыночной власти. Такой контроль заключается не в запрете подобных операций, а в обеспечении условий эффективной конкуренции. Необходимость регулирования возникает только в том случае, если превышены количественные показатели, установленные законом.

В рамках государственно-правового регулирования деятельности акционерных обществ определенное значение имеют нормативные акты федеральных органов исполнительной власти: указы Президента РФ, среди которых есть и направленные на защиту прав миноритарных акционеров, постановления Правительства РФ, в числе которых регулирующие реализацию права государства как акционера, ведомственные нормативные акты, среди которых центральное место занимают постановления и распоряжения Федеральной службы по финансовым рынкам.

Основным органом власти, в задачу которого входит государственное регулирование деятельности акционерных обществ, является Федеральная служба по финансовым рынкам.

ФСФР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). Руководство Федеральной службой по финансовым рынкам осуществляет Правительство РФ.

Для более детального рассмотрения субъектов административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ является целесообразным рассмотреть осуществляемые Федеральной службой по финансовым рынкам функции.

1. Нормотворческая функция. Предполагает совершенствование существующих, а также создание новых общественных отношений в сфере регулирования деятельности акционерных обществ и рынка ценных бумаг, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Данная функция является одной из наиболее приоритетных, что, в свою очередь, свидетельствует о важной роли подзаконного регулирования в сфере рынка ценных бумаг. В этом направлении ФСФР осуществляет разработку нормативных актов, проведение их экспертизы, установление порядка лицензирования, а также определение стандартов, правил и иных обязательных требований.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» определены компетенция и функции ФСФР России. В частности, ФСФР России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по целому ряду вопросов.

Сегодня действуют как нормативные акты, принятые упраздненной Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, так и акты, принятые Федеральной службой по финансовым рынкам.

Наряду со значительным массивом изданных ФСФР России нормативных актов по многих направлениям все еще имеются существенные пробелы. Проведя анализ нормативных актов, принятых Федеральной службой по финансовым рынкам, нами были выявлены следующие существующие недостатки: до настоящего времени не определен порядок и сроки представления акционерными инвестиционными фондами отчетов, содержащих сведения об организации их деятельности и о размере собственных средств; уведомлений об изменении состава исполнительных органов, состава совета директоров; необходимо более четко определить механизмы привлечения к ответственности должностных лиц хозяйственных обществ, а также устранить имеющиеся коллизии норм различных законов, касающихся ответственности руководителей обществ; уточнить процессуальный статус акционера, предъявляющего иск в интересах общества. Важно отметить тот факт, что ФСФР в недостаточной степени использует практику подготовки методических материалов и информационных писем по вопросам применения законодательства РФ в рамках деятельности ФСФР.

По нашему мнению, для решения обозначенных выше проблем было бы целесообразным ФСФР России сформировать рабочую группу для:

  • • разработки специальных стандартов качества, которым должны соответствовать вновь создаваемые нормативные акты и издаваемые методические материалы;
  • • проведения аудита существующих нормативных актов и методических материалов и информационных писем на предмет наличия в них юридических пробелов, неточностей, устаревшей и неактуальной информации;
  • 1

См.: СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2780.

• составления ежегодного плана написания и издания методических материалов и информационных писем с привязкой к издаваемым ФСФР России докладам «О результатах и основных направлениях деятельности».

Подобного рода действия со стороны ФСФР позволили бы обеспечить единство и точность нормативного регулирования деятельности акционерных обществ на всей территории РФ.

2. Контрольно-надзорная функция. На основании Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг»1, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «О жилищных накопительных кооперативах»[10] . ФСФР России осуществляет функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности), а также по защите прав акционеров и инвесторов.

ФСФР России осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности: регистрирует выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг); правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них; правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них; негосударственные пенсионные фонды, подавшие заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика.

Проводит проверки: эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия; профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций; иных объектов правового регулирования в установленной сфере деятельности.

Согласовывает: решения совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состав ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда; кодексы профессиональной этики специализированных депозитариев; планы мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний по

приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств.

В соответствии с законодательством ФСФР России имеет право'.

  • • запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к своей компетенции вопросам;
  • • давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к своей компетенции;
  • • пресекать нарушение законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к своей компетенции;
  • • привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к своей компетенции, научные и иные организации, ученых и специалистов;
  • • создавать координационные и совещательные органы.

Проведя анализ нормативных актов, регламентирующих права и обязанности Федеральной службы по финансовым рынкам, нами было выявлено, что многие обязанности Службы в структуре нормативных актов отнесены к ее правам.

По нашему мнению, отнесение таких обязанностей ФСФР, как пресечение нарушения законодательства, передача материалов в правоохранительные органы, применение мер ограничительного характера, направленных на недопущение последствий вызванных нарушением законодательства, является не правом, а прямой обязанностью Службы.

Так, еще одним нормативным актом, содержащим целый комплекс пробелов, является утвержденный приказом ФСФР России от 13 ноября 2007 г. № 07—107/пз-н[11] «Административный регламент по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора». Данный регламент, определяет только сроки и последовательность действий (административных процедур) ФСФР России при проведении проверок (контрольно-ревизионных мероприятий) организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР России. Важным недостатком действующего Регламента является отсутствие в нем четко прописанного порядка, сроков и последовательности действий ФСФР России и территориальных органов ФСФР при проведении мероприятий по выполнению других контрольнонадзорных функций, возложенных на ФСФР России. Так, струк

турные подразделения центрального аппарата ФСФР России самостоятельно выбирают порядок действий по проверке отчетности организаций и по принятию решений в случае выявления ими нарушений требований действующего российского законодательства.

Подобного рода формулировки создают коррупционные риски и дают возможность контрольным органам выбирать варианты поведения в случае обнаружения нарушения законодательства.

На основании вышеизложенного предлагаем исключить из ст. 44 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» п. 6 и добавить в ст. 44.1 указанного Закона п. 5, изложив его в следующей редакции:

«5) направлять материалы в правоохранительные органы при обнаружении фактов совершения преступления по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг».

Исключить из п. 6 положения «О Федеральной службе по финансовым рынкам» подп. 6.2, 6.4, 6.6 и переместить их в п. 5 с соответствующим изменением нумерации указанных подпунктов.

Исключить подп. 2.2.3 положения «О территориальном органе Федеральной службы по финансовым рынкам» и добавить подп. 2.1.29, изложив его в следующей редакции:

«2.1.29. Пресекает нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применяет меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к компетенции территориального органа».

Дополнить «Административный регламент по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора» сроками, порядком и последовательностью действий Федеральной службы по финансовым рынкам и ее территориальных органов по выполнению Службой контрольнонадзорных функций.

3. Функция по осуществлению допуска на рынок ценных бумаг. Данная функция Федеральной службы по финансовым рынкам охватывает: определение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами[12]; выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг; лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции службы. Включает в себя установление квалификационных требований и требований к профессиональному опыту руко

водителей и специалистов организаций, являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг; а также решает иные задачи, отнесенные к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков.

В соответствии с п. 3 ст. 42 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»1 федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами. На основании приказа ФСФР РФ от 9 октября 2007 г. № 07—102/пз-н «Об утверждении Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг»[13] организатор торговли обязан регистрировать в ФСФР России правила торгов, которые в том числе включают в себя порядок исполнения сделок, правила, ограничивающие манипулирование ценами, порядок мониторинга и контроля за сделками, совершаемыми на торгах у организатора торговли, за участниками торгов и эмитентами. ФСФР России не определены единые требования, стандарты и формы для организаторов торговли по разработке и подготовке правил торговли.

Целью мониторинга, проводимого ФСФР, является выявление нестандартных сделок. Мониторинг и контроль в процессе торгов ведутся организатором торговли по критериям нестандартных сделок, предусмотренных Положением о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг с сочетанием критериев с учетом установленных параметров. Сочетание критериев и параметров определяется организатором торговли.

Положениями Федерального закона «О рынке ценных бумаг» участникам рынка ценных бумаг запрещается манипулировать ценами на рынке ценных бумаг и понуждать к покупке или продаже ценных бумаг путем предоставления умышленно искаженной информации о ценных бумагах, эмитентах эмиссионных ценных бумаг, стоимости ценных бумаг, включая информацию, представленную в рекламе. Совершение указанных действий профессиональными участниками является основанием для приостановления или аннулирования выданного им разрешения.

Единственным действующим документом, регламентирующим порядок работы по сбору от организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР России, самостоятельному выявлению и проверке сведений о совершении сделок на фондовом рынке, связанных с манипулированием ценами на рынке ценных бумаг, является постановление ФКЦБ России от 7 февраля 2003 г. № 03—8/пс «Об утверждении Положения о порядке провер

ки действий лиц, содержащих признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг»1.

По нашему мнению, для детализации порядка проведения проверки фактов возможного манипулирования ценами было бы целесообразным принять ФСФР России «Регламент проведения проверок фактов возможного манипулирования ценами на рынке ценных бумаг», так как отсутствие четко детализированной административной процедуры способно привести к целому ряду нарушений со стороны проверяющих органов.

В период с 2000 по 2009 г. ФСФР России только один раз был признан факт манипулирования физическими лицами ценами на рынке ценных бумаг[14] . При этом никаких мер ФСФР России по данному факту принято не было, так как российским законодательством санкций за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг для физических лиц в момент признания ФСФР России факта манипулирования ценами установлено не было.

В результате за продолжительный период работы ФСФР не было практики принятия решения о приостановлении действия или аннулировании лицензий за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг или за проведение нестандартных сделок.

4. Информационная функция. Данная функция направлена на создание достаточных правовых условий получения инвесторами необходимой им информации для принятия стратегических и тактических инвестиционных решений. Система раскрытия информации должна гарантировать своевременное предоставление инвесторам достоверных данных о публично обращающихся ценных бумагах, эмитентах этих ценных бумаг и их хозяйственной деятельности.

В настоящее время предусмотрено три формы раскрытия информации: публичное — опубликование в средствах массовой информации; ограниченное — раскрытие информации путем направления информации в контролирующий государственный орган; частное — раскрытие информации по запросу частного лица.

В связи с перспективой доступа иностранных ценных бумаг на российский финансовый рынок возникает задача по созданию нормативной базы, устанавливающей требования по раскрытию информации, учитывающие специфику этих инструментов. Исходя из того, что в таких случаях источником информации являются инвестиционные меморандумы, подготовку которых осуществляют лица, оказывающие услуги по размещению ценных бумаг и распространяющие их среди ограниченного числа лиц, информация об итогах размещения может быть недоступна. Как нами уже отмечалось ранее в диссертации, по нашему мнению, является целесообразным

предусмотреть публичное раскрытие такой информации при проведении публичного предложения ценных бумаг.

Необходимо дополнить процедуры раскрытия информации по облигациям с ипотечным покрытием, прежде всего эмитируемым ипотечным агентом, требованием раскрытия информация об активах, за счет которых обеспечивается исполнение обязательств по соответствующим облигациям.

В связи с ускорением процесса формирования розничных инвесторов на фондовом рынке необходимо создать систему публичного раскрытия информации со стороны организаций, оказывающих розничные услуги на финансовых рынках.

На основании проведенного анализа можно сказать, что развитие системы регулирования деятельности акционерных обществ и рынка ценных бумаг идет параллельно на основе деятельности Министерства финансов РФ и Федеральной службы по финансовым рынкам России.

В настоящее время происходит централизация полномочий в сфере государственного регулирования деятельности акционерных обществ в компетенции ФСФР, что позволит более комплексно и систематически осуществлять государственный контроль над акционерными обществами и финансовым рынком в целом.

По нашему мнению, необходима дальнейшая законодательная корреляция организационно-правовых средств контроля за деятельностью акционерных обществ — государственной регистрации юридических лиц, лицензирования и особых разрешительных порядков контролируемых действий и операций. Предложенные нами поправки помогут оказать положительное влияние на развитие законодательства в данной области.

В настоящий момент существует несогласованность законодательства об акционерных обществах с антимонопольным законодательством, с одной стороны, в части выполнения акционерным обществом требований об обязательном совершении сделок с акциями, а с другой — выполнения требований на получение согласия антимонопольного органа. Предложенные нами поправки в Федеральный закон «Об акционерных обществах» позволят решить указанную проблему.

Дальнейшее совершенствование правил проведения проверок контролирующими органами, осуществляющими контроль за деятельностью акционерных обществ, по нашему мнению, должно проводиться в рамках общего упорядочения проверок всеми государственными органами с учетом специфики различных видов контроля.

Принятие закона, регулирующего государственный контроль за хозяйственной деятельностью и гарантирующего права хозяйствующих субъектов, позволит в значительной степени упорядочить порядок проведения проверок контролирующими органами. В законе следует предусмотреть унифицированные для всех правила проведения контрольных мероприятий, единые требования как к самим контролирующим органам, так и к их должностным лицам.

Проведение унификации различного рода контрольных регламентов государственных органов, осуществляющих административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ, позволит в значительной степени упорядочить правила проведения проверок контролирующими субъектами. Несмотря на то что ФСФР России было принято значительное число нормативных актов, по многим направлениям все еще имеются законодательные бреши. Формирование Федеральной службой по финансовым рынкам рабочей группы для стандартизации качества вновь создаваемых нормативных актов и методических указаний, проведение аудита существующих нормативных актов, информационных писем; составление ежегодного плана написания и издания нормативных актов, методических указаний и информационных писем, по нашему мнению, позволят в кратчайшие сроки выявить и исправить существующие недостатки сложившейся системы нормативного регулирования ФСФР не только деятельности акционерных обществ, но и всего рынка ценных бумаг в целом.

В настоящее время отсутствует четко прописанный порядок проведения проверки фактов возможного манипулирования ценами, что, в свою очередь, создает серьезные коррупционные риски, так как неопределенность последовательности административных процедур и административных действий может привести к серьезным нарушениям со стороны контролирующего органа. Принятие ФСФР «Регламента проведения проверок фактов возможного манипулирования ценами на рынке ценных бумаг» способно в полной мере разрешить указанную проблему.

  • [1] См.: Кушнирук А.С. Акционерные общества работников (народные предприятия) и современное российское акционерное право // Правоведение. 2005. № 4. С. 124. 2 Мамай В. И. Указ. соч. С. 22.
  • [2] Кашанина Т.В. Корпоративное право. М., 2010. С. 231. 2 См.: Выступление Президента РФ Д. А. Медведева на заседании Президиума Государственного Совета // Российская газета. 2008. 28 марта
  • [3] См.: Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008. С. 3 2 См.: Корпоративное право / Под ред. И.А. Еремичева и Е.А. Павлова. М., 2010. С. 262.
  • [4] См.: Конин М.Н. Административное право России. М., 2007. С. 212. 2 См.: СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961. 3 См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2009. №11.
  • [5] См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431. 2 Пункт 1 ст. 8 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Приостановление регистрационных правоотношений обусловлено сроком пять дней, в течение которых регистрирующий орган рассматривает заявление. 3 См.: Определение ВАС РФ от 30 июня 2009 г. № ВАС-8071/09 по делу № А-46-1815/2008 // СПС « Консул ьтантПлюс»; Постановление ФАС Уральского округа от 28 мая 2009 г. № Ф09-3346/09-С4 по делу № А60-38038/2008-С5 // СПС «КонсультантПлюс». 4 См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.
  • [6] Абзаз 1 ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 «О лицензировании отдельных видов деятельности» см.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430. 2 После принятия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» началась ведомственная неразбериха, правом выдачи лицензии различного рода было наделено множество министерств и ведомств, по каждому из видов были разработаны положения.
  • [7] См.: Миронов А.Н. Административно-процессуальное право. М., 2010. С. 75. 2 См.: СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
  • [8] См.: СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 208.
  • [9] См.: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова и М.С. Студенкиной. М., 2008. С. 464. 2 См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
  • [10] См.: СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918. 2 См.: СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 41.
  • [11] См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 7.
  • [12] Пункт 5.2.3 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам».
  • [13] См.: СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918. 2 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 8. 3 См.: Там же.
  • [14] См.: Там же. 2003. № 21. 2 Сведения о результатах проверок 2000—2009 годы // URL:http://www.fcsm.ru/ru/ enforcement/inspectionresult/ index.php?id_4=188 (дата обращения: 04.07.2010).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >