ЛЕКЦИЯ 6. Охрана и мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд
В аспекте охраны земля рассматривается как природный ресурс и природный объект. Это более отвечает экологическим целям и требованиям землепользования, которое должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством лесного и сельхозпро-изводства, основой осуществления хозяйственной деятельности.
Охрана земель имеет двуединую цель:
- • предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
- • обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся этим воздействиям.
Характер данной цели определяет структуру (содержание) охраны земель как совокупность групп мероприятий, которые собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков (далее - собственники и землепользователи) обязаны проводить в направлении:
- • сохранения почв и их плодородия;
- • защиты земель от опасных геологических процессов, промышленного и бытового загрязнения и захламления и других воздействий, приводящих к деградации земель и ликвидации соответствующих последствий;
- • защиты сельхозугодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорняками, а также защиты сельхозпродукции от вредителей;
- • сохранения достигнутого уровня мелиорации;
- • рекультивации нарушенных земель, восстановления плодородия почв, своевременного вовлечения земель в оборот;
- • сохранения плодородия почв и их использования при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Согласно ЗК РФ в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель. Оценка состояния земель (например, в рамках рассматриваемого ниже мониторинга) и эффективности предусмотренных программами мероприятий проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований (например, нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ). Согласно законодательству о техническом регулировании такие требования должны, прежде всего, содержаться в соответствующих технических регламентах, регулирующих необходимые уровни безопасности производства и проживания. При их нарушении внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, капитальное строительство запрещаются. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель (в том числе для целей озеленения).
Консервация земель с изъятием их из оборота допускается в целях предотвращения деградации земель и их восстановления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
ЗК РФ предусматривает возможность осуществления экономического стимулирования охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах (в практике применяется редко).
Земли, которые подверглись масштабному радиоактивному и химическому загрязнению, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохпродукции. Порядок использования таких земель, проведения на них мелиоративных и иных работ определяется Правительством Российской Федерации. Виновные в загрязнении земель лица полностью возмещают соответствующие убытки и потери.
Государственный мониторинг земель (далее - мониторинг) является частью государственного мониторинга окружающей среды и представляет собой систему непрерывных наблюдений за состоянием земель[1] для решения задач:
- • своевременного выявления изменений состояния земель, оценки этих изменений, прогноза и выработки рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
- • информационного обеспечения государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
- • обеспечения граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории мониторинг может быть федеральным, региональным или локальным и должен осуществляться в рамках специальных программам соответствующего уровня.
Порядок осуществления мониторинга установлен Правительством Российской Федерации. Он включает в себя:
- • сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;
- • непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования (правовой аспект сочетается с осуществлением госземконтроля);
. анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
Мониторинг осуществляется Росреестром во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти (фактически при их участии), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Регулирование соответствующей деятельности производится путем принятия Росреестром необходимых методических и нормативно-технических документов по согласованию с
федеральными органами исполнительной власти (в частности — с Минрегионом России). Получение информации при осуществлении мониторинга (исходя из единой системы показателей) может производиться с использованием: Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на: Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с изменением состояния земель, осуществляются территориальными органами и организациями Росреестра и других участников мониторинга. Мониторинг осуществляется с использованием автоматизированной информационной системы, функционирующей во взаимодействии с АИС органов государственной власти и органов местного самоуправления (в частности - с ИСОГД - информационной системой обеспечения градостроительной деятельности). Данные мониторинга о состоянии и использовании земель систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (см. ниже) и используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан (структура, объем, порядок и сроки их представления определяются Росреестром). Кроме того, эти данные составляют основу национального доклада о состоянии и использовании земель, ежегодно представляемого Росреестром по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации. Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны[2], описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (внутрихозяйственное землеустройство). Землеустройство является функциональным элементом государственного управления земельными ресурсами в части планирования использования земель и специальным инструментом земельного регулирования и устройства (в части иных своих компонентов). Поэтому землеустройство теснейшим образом связано с другими функциями и инструментами управления землями (документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении государственного учета, контроля и мониторинга земель, и наоборот). Основы организации и порядка проведения землеустройства установлены ЗК РФ. Землеустройство проводится по инициативе: уполномоченных исполнительных органов государственной власти или орга
нов местного самоуправления, собственников или землепользователей, а также по решению суда. В случаях, предусмотренных федеральными законами, землеустройство проводится в обязательном порядке. Юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. Сведения о землеустройстве, как правило, носят открытый характер. Порядок проведения землеустройства устанавливается земельным законодательством, прежде всего Федеральным законом о землеустройстве, принятым в 2001 г. Объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон; В обязательном порядке землеустройство проводится при изменении границ объектов землеустройства и проведении мероприятий по охране земель. Основаниями проведения землеустройства являются предметные решения органов государственной власти соответствующего уровня, органов местного самоуправления и договоры о проведении землеустройства, а также судебные решения. Государственное регулирование проведения землеустройства осуществляется на федеральном уровне (принятие нормативных правовых актов, организация и осуществление контроля за проведением землеустройства, управление государственным фондом землеустроительных данных, координация деятельности федеральных и иных органов исполнительной власти, проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности и др.). Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям в порядке, установленном (устанавливаемом) Правительством Российской Федерации (Росреестром). Порядок контроля за проведением землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Технические условия и требования проведения землеустройства разрабатываются на основании соответствующих нормативных правовых актов и являются обязательными для исполнения при проведении землеустройства и осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документации. Изучение состояния земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя следующие виды работ: • почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания и оценка качества земель (информация о состоянии земель, прежде всего, агрохимическом и экологическом); . инвентаризация земель (выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель)[3]. Основой для проведения землеустройства являются материалы геодезических и картографических работ. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в рамках территориального землеустройства проводятся в основном на землях сельскохозяйственного назначения. На землях населенных пунктов эта задача осуществляется в рамках градостроительной деятельности (документы территориального планирования и, в меньшей степени, - документация о планировке территорий). Порядок установления на местности границ объектов землеустройства, порядок описания местоположения границ объектов землеустройства определяются соответственно Правительством Российской Федерации и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. К видам землеустроительной документации относятся:
Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства. Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности. Форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Тематические карты и атласы состояния и использования земель составляются для отображения в них характеристик состояния и использования земель, данных зонирования и природносельскохозяйственного районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использования земель и их охраны. Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы. Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства. Порядок создания и ведения такого фонда данных, а также порядок их использования определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» (221 -ФЗ от 24.07.2007), отвечающим идеологии формирования и управления единым объектом недвижимости[5]. В соответствии с этим законом осуществляется кадастровый учет основных объектов недвижимости: земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Современный ГКН как важнейший федеральный государственный информационный ресурс является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении государственной и иных административных границ, о границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий и иных сведений. Основу ГКН составляет кадастровый учет, представляющий собой действия уполномоченного органа по внесению в ГКН таких сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого имущества как индивидуальноопределенной вещи (уникальные характеристики) или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также некоторых иных предусмотренных законом сведений о недвижимости. Деятельностью по выполнению кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для кадастрового учета сведения, управомочены заниматься специальные лица (кадастровые инженеры). ГКН является одним из важнейших инструментом федерального управления, предметом особой заботы государства. Например, правовое регулирование кадастровых отношений осуществляется исключительно нормами законодательства уровня Российской Федерации. Ведение ГКН осуществляются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Росреестр), жест-
кой вертикалью его территориальных органов и подведомственными Росреестру государственными учреждениями (кадастровыми палатами) в порядке, устанавливаемом Минэкономразвития РФ. Ведение ГКН базируется на основе принципов единства технологии, общедоступности и непрерывности актуализации кадастровых сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями других государственных информационных ресурсов. Ведение ГКН осуществляется на бумажных и (или) электронных носителях, причем первые имеют приоритет в части достоверности сведений. В то же время, ГКН на электронных носителях (наряду с Единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях) является составляющей единой федеральной информационной системы, которая должна быть создана к 2012 г. Сведения вносятся в ГКН органом кадастрового учета на основании поступивших документов, если иное не установлено федеральным законом. При этом каждый объект недвижимости получает свой (уникальный) кадастровый номер. В целях присвоения таких номеров в порядке, установленном Правительством РФ, осуществляется специальное кадастровое деление территории Российской Федерации на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы (единицы кадастрового деления). Геодезической основой кадастра являются государственная геодезическая сеть и опорные межевые сети. Картографической основой кадастра являются соответствующие карты и планы. Для ведения кадастра используются в основном местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат. В ГКН вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках земельных участков: В качестве дополнительных сведений вносятся также: • разрешенное использование и категория земель; ГКН состоит из следующих разделов: Общедоступные кадастровые сведения предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц в виде: Внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения предоставляются в срок не более чем тридцать рабочих дней со дня получения соответствующего запроса при условии уплаты государственной пошлины. Важно обеспечить эффективное информационное взаимодействие с другими информационными системами. Для этого законом предусмотрено обязательное и безвозмездное направление документов об учете в государственные органы, определенные Правительством Российской Федерации (регистрационные, нало
говые и др.), а также в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (сведения в виде кадастровых карт соответствующих территорий по специальным соглашениям об информационном взаимодействии, заключаемом с органом кадастрового учета). Совершенно логично, что в силу закона указанные органы-получатели кадастровой информации ГКН обязаны направлять в орган кадастрового учета соответствующие сведения государственных реестров (водного, лесного и пр.), информацию об устанавливании или изменении государственной и административных границ, данные информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) в порядке, установленном Правительством РФ. Кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости (постановка на учет), прекращением его существования (снятие с учета) либо с изменением учетных сведений об объекте недвижимости. Порядок кадастрового учета достаточно подробно регулируется Законом. Основанием осуществления кадастрового учета (кроме рассмотренного выше случая информационного взаимодействия) являются заявления уполномоченных лиц (или их доверенных представителей) с приложением необходимых для кадастрового учета документов (межевой план, копии правоустанавливающих документов и др.). Кадастровый учет осуществляется в срок не более чем двадцать рабочих дней по месту нахождения объекта недвижимости. Кадастровый учет осуществляется в случае принятия органом кадастрового учета соответствующего решения. По его итогам заявителю или его представителю выдаются кадастровый паспорт объекта недвижимости (при постановке его на учет) или иные запрошенные кадастровые сведения. В ряде случаев (отсутствие необходимых данных, пересечение смежных границ и др.) осуществление кадастрового учета приостанавливается. При неустранении этих обстоятельств орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет. Применительно к учету земельного участка такое решение также принимается, например, в случае, если: • размер образуемого или измененного земельного участка не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков; . доступ к таким земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута, не обеспечен; • земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель. Закон также регламентирует основы кадастровой деятельности, которую вправе осуществлять кадастровые инженеры, соответствующие специальным требованиям (квалификационный аттестат и пр.) В результате кадастровых работ в рамках реализации договора подряда заказчику передается межевой план (для приложения его к заявлению о постановке на учет одного или нескольких земельных участков или их частей)[7]. Межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана или кадастровой выписки и в котором воспроизведены уже внесенные в ГКН сведения об образуемых земельных участках либо новые сведения об участках, необходимые для внесения в кадастр. В графической части межевого плана воспроизводятся сведения кадастрового плана или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке, а также указываются местоположение границ образуемых земельного участка или земельных участков, либо границ части или частей земельного участка, либо уточняемых границ земельных участков, доступ к образуемым земельным участкам (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута. В текстовой части межевого плана указываются необходимые для внесения в ГКН сведения акта согласования местоположения границ.
Местоположение границ земельного участка устанавливается путем определения координат характерных (поворотных и иных) точек. Площадью земельного участка является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость. Образуемые земельные участки должны соответствовать требованиям гражданского законодательства, земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства, градостроительного законодательства и иным установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации требованиям к земельным участкам. Если в соответствии с федеральным законом образование земельных участков должно осуществляться с учетом проекта межевания территории, местоположение границ данных земельных участков определяется с учетом такого документа. Межевой план заверяется подписью и печатью кадастрового инженера. Форма межевого плана и требования к его подготовке устанавливаются Минэкономразвития РФ. Согласование местоположения границ проводится с лицами, обладающими смежными земельными участками, и проводится по выбору заказчика кадастровых работ с установлением границ земельных участков на местности или без этого (в ряде случаев в силу закона согласование местоположения границ проводится без их установления на местности независимо от требований заинтересованных лиц). Согласование местоположения границ по выбору кадастрового инженера проводится посредством проведения собрания заинтересованных лиц или согласования в индивидуальном порядке с заинтересованным лицом по процедуре, определенной законом (извещение лиц, публикация информации, получение согласований и возражений[8] и пр.). Результат согласования оформляется в форме акта согласования местоположения границ на обороте листа графической части межевого плана. Споры разрешаются в судебном порядке.
До 1 января 2010 г. устанавливался переходный период применения Федерального закона о ГКН (порядок применения положений данного закона в это время устанавливался Правительством Российской Федерации). В заключительных положениях самого закона предусмотрен ряд мер по обеспечению реализации его положений, в частности обязанности органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним представлять в орган кадастрового учета сведения о зарегистрированных ранее объектах недвижимости с условными номерами[9]. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в иных пределах, необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет. Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определен Правительством Российской Федерации.
При этом предусмотрено, что подготовка проектов решений об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ЗПРОКС) федерального значения и оформление прилагаемых к ним карт (схем) осуществляются в соответствии с федеральным градостроительным законодательством, а принятие таких решений производится при наличии положительного заключения Минрегиона России. В качестве переходной нормы установлено, что до 1 января 2010 г. утверждение границ ЗПРОКС федерального значения при отсутствии документов территориального планирования осуществляется соответствующими отраслевыми федеральными органами исполнительной власти. Резервирование земель на этот период может осуществляться на основании решений Правительства Российской Федерации или решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о создании особо охраняемых природных территорий соответственно федерального или регионального значения. В общем случае решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование. Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Такое решение готовится на основании сведений ГКН и принимается в соответствии со следующими документами: . документы территориального планирования, а также документация по планировке территории (при ее наличии); Решение о резервировании земель должно содержать, в частности: . ограничения прав на зарезервированные земельные участки; Решения о резервировании земель (или его отмены) подлежат опубликованию в соответствующих официальных СМИ. Их копии и схемы резервируемых земель направляются в Росреестр для включения в ГКН (или исключения из него соответствующих ограничений). Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, осуществляется в соответствии с федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи с: ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ Лекция 7 КОНТРОЛЬ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ОХРАНОЙ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ (ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ).
