Регион как субъект осуществления государственной региональной политики

Государственную региональную политику России, как правило, отождествляют с федеральной региональной политикой, подразумевая под последней только деятельность федерального центра по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны. Такой подходе значительной мере отражает современную отечественную практику осуществления региональной политики.

Действительно, все мероприятия, в совокупности формирующие региональную политику государства, разрабатываются и осуществляются институтами федерального центра страны. Это относится и к межбюджетному регулированию экономики регионов, и к составлению целевых программ, касающихся развития регионов. При этом как сам выбор объектов государственной региональной п олитики, так и определение набора инструментов этой политики зачастую решаются на федеральном уровне без привлечения региональных властей.

В настоящее время федеральные органы власти практически не прислушиваются к «голосу» регионов. В качестве примера может служить работа самого Федерального собрания РФ. Например, около 30% рассматриваемых в Государственной думе законопроектов - это проекты, присланные из регионов. Но практически все эти предложения «отсеиваются» депутатами: доля таких «региональных» законопроектов в общей массе принимаемых Государственной д умой документов составляет не более 2%.

Подход, согласно которому региональная политика - это исключительный продукт федерального центра, мог бы считаться достаточным при условии, что регион не является особым экономическим субъектом, а представляет собой лишь имущественный комплекс, рассредоточенный на определенной территории. Он был достаточным для советского периода, когда отдельный регион представлял собой определенную территорию, отличающуюся от других по ряду признаков (природных, социально-экономических, национальнокультурных) и обладающую некоторой целостностью составляющих ее элементов. Экономика региона была слабосвязанной экономической системой. Внутренние взаимосвязи входящих в нее элементов (производство, потребление, платежеспособный спрос, инвестиции,

1

Российская газета. 2007. 26 октября.

доходы, занятость, инфраструктура, социальная сфера и др.) были существенно слабее внешних связей. В административно-командной системе СССР отдельный регион рассматривался и функционировал, прежде всего, как часть единого народнохозяйственного комплекса, а не как экономически относительно самостоятельная подсистема.

Переход к рыночной экономике сопровождался тем, что каждый регион постепенно усиливал внутренние взаимосвязи своих основных элементов, все больше превращаясь в целостную, относительно самостоятельную экономическую систему, способную даже в со б-ственных границах осуществлять воспроизводство.

Вместе с тем трансформация экономической природы региона в условиях новой экономической системы не сводится только к формированию его как производственно-экономического единства. Она дополняется превращением регионов в самостоятельных субъектов, организующих воспроизводственные процессы на своей территории. Из преимущественно объектов управления они все больше превращаются в активных экономических субъектов.

Необходимость функционирования региона в качестве особого субъекта обусловлена наличием в системе экономических интересов регионального интереса. Под последним подразумевается совокупность экономических интересов различных групп населения и о т-дельных граждан, проживающих в данном регионе или имеющих здесь какую-либо собственность.

Регион как субъект особых (региональных) интересов может быть представлен в лице носителей, выразителей и исполнителей интересов. Носителями региональных интересов выступают отдельные социальные группы, отличающиеся друг от друга по имущественному состоянию, по уровню доходов, по видам деятельности, по профессии и отраслевой принадлежности, способу и месту расселения. Выразителями региональных интересов являются специализированные организации, объединяющие носителей экономических интересов, к числу которых можно отнести профсоюзы, союзы предпринимателей, политические партии, иные союзы и объединения как структурные образования гражданского общества. Исполнители региональных интересов - это органы всех ветвей региональной власти, они призваны разрабатывать и осуществлять экономическую и социальную политику региона. Органы региональной власти, не вмешиваясь в дела экономически самостоятельных предприятий и организаций, призваны заниматься формированием социально-экономической среды региона, в чем заинтересованы все предприятия и население.

Становление региона в качестве полноценного и полноправного экономического субъекта в ряду других субъектов экономической системы предполагает наличие администрации региона, призванной исполнять интересы населения, проживающего в нем. Следовательно, регион как субъект, занимающий свое место в иерархической структуре других экономических субъектов, должен быть наделен собственными полномочиями, а также материальной и финансовой базой, позволяющей их реализовать.

Появление нового активного экономического субъекта в лице региона наряду с уже действующими может быть определено как регионализация социально-экономического развития. Ее можно рассматривать как пространственный аспект перехода от «аморфной» структуры экономики и общества к «кристаллической», основанной на принципе все расширяющейся полисубъектности[1].

Регион как экономический субъект выступает в двух ипостасях. Во-первых, он организует и создает ту окружающую среду, вне которой не могут нормально функционировать такие традиционно рассматриваемые экономической теорией субъекты, как фирмы и д о-машние хозяйства. Эта среда представлена отраслями территориального инфраструктурного комплекса, включающего в себя производственную, инженерную, рыночную, инновационную, социальную и управленческую инфраструктуру (дорожное и транспортное хозяйство, строительство, электроэнергетику, тепло-, водо-, газоснабжение, торговлю, связь, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру, отдых, банки, биржи, я рмарки, страховые и консалтинговые компании и др.). Отрасли инфраструктурного комплекса формируют регион как целостность, являясь его материальным фундаментом.

В отраслях инфраструктуры регион как хозяйствующий субъект производит так называемые общественные (социальные) блага, т. е. блага, производство которых не под силу рыночному механизму, либо они будут производиться в недостаточном количестве.

Общественные блага представляют собой часть создаваемого регионом продукта. Другим результатом экономического функционирования региона является организация в его границах и за счет его средств воспроизводства качественных ресурсов. При этом, хотя речь идет обо всех видах ресурсов (труде, природных ресурсах, капитале, предпринимательских способностях, информации), имеются в виду, прежде всего, те, воспроизводство которых протекает по

большей части за пределами действия рыночного механизма. Так, воспроизводство трудовых ресурсов осуществляется в семье и с и-стемах образования, здравоохранения, отдыха, воспроизводство знаний и предпринимательских установок - в сфере образования и науки, воспроизводство природных ресурсов - в специализированных производственно-экологических системах и т.д.

Поскольку процесс воспроизводства значительной части ресурсов выходит за рамки рыночных предприятий и организаций и не может ими осуществляться на качественном уровне, то возникает необходимость для решения вопросов их воспроизводства в создании своей собственной институциональной структуры, ядром которой, по мнению исследователей, должны быть «не производственные структуры - предприятия, а воспроизводственные - регионы и системы расселения»[2]. Это особенно очевидно, когда речь идет о воспроизводстве трудовых ресурсов.

Следовательно, продуктами функционирования региона как экономического субъекта являются общественные блага и качественные экономические ресурсы. Оба продукта экономической деятельности региона предполагают осуществление широкого инфраструктурного строительства, на которое в первую очередь должна быть направлена региональная политика. Следует оговориться, что данная трактовка региона как экономического субъекта скорее носит нормативный характер, и российским р егионам еще предстоит стать таковыми. Предлагаемое понимание экономической природы региона о с-новано на анализе тех процессов, которые в виде тенденций характерны для стран с развитыми и развивающимися экономиками.

Превращение российских регионов в полноценных экономических субъектов, органически вплетенных в ткань экономической системы, зависит от их реальных возможностей по финансированию воспроизводства качественных ресурсов. Так как «продукция» регионов создается в отраслях инженерной, инновационной и социальной инфраструктуры, то возможности регионов по воспроизводству ресурсов непосредственно зависят от инвестирования в эти отрасли.

Поскольку экономический эффект от инвестиций в инфраструктуру выступает главным образом в виде положительных «внешних эффектов» и распределяется между множеством фирм и домашних хозяйств, то инфраструктурный сегмент экономики региона является классической иллюстрацией одного из провалов рынка. Коммерческий сектор, следовательно, непосредственно не заинтересован в финансировании инфраструктурного комплекса.

В советский период строительством и содержанием инфраструктуры в значительной мере занимались предприятия. Они несли на себе основную социальную нагрузку, включая и обеспечение своих работников жильем с последующим его обслуживанием, ремонтом и предоставлением коммунальных услуг. На балансах предприятий находились учреждения здравоохранения, детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, спортивные сооружения, базы и дома отдыха и т.п. Именно предприятия в советский период формировали «социальную ткань» общества. Переходя на рыночные рельсы и р уководствуясь в своей деятельности только мотивами прибыльности, предприятия не могли более заниматься решением социальных проблем. Субъектом, ликвидирующим этот классический рыночный «провал» и заменившим предприятия в выполнении ими социальных функций, и являются регионы совместно с местным самоуправлением.

Следовательно, функция российских регионов как новых экономических агентов состоит, во-первых, в ликвидации «провалов» рынка и, во-вторых, в придании тем самым рыночной экономике социально-ориентированного характера. Регионализация социально-экономических систем служит способом перехода от ничем не ограниченной либеральной рыночной экономики, в ее традиционном неоклассическом понимании, к современной социальноориентированной рыночной экономике.

Воздействие проблемы «регионализации экономической системы» на осуществление региональной политики охватывает все элементы последней - цели, объекты, субъекты, а также механизм ее осуществления.

Как уже было отмечено выше, цели региональной политики во всех странах и на любых этапах развития всегда выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В таком теоретическом понимании ее целевой направленности регионализация системы в принципе ничего не меняет. Однако она влияет на соотношение двух названных сторон, в совокупности раскрывающих цель региональной политики. В этом комплексе по мере регионализации возрастает роль социальной составляющей, поскольку как с точки зрения рассмотрения признаков, конституирующих регион в качестве особого экономического агента, так и с точки зрения рассмотрения функций и задач, им решаемых, в регионе усиливается социальное начало.

Изменение соотношения двух составляющих региональной п о-литики в пользу реализации социальных целей непосредственно связано и с изменением объектов региональной политики. В период, когда регион рассматривался как производственно-экономический комплекс, рассредоточенный на определенной территории, объектом региональной политики был сам этот комплекс, его рост и повышение эффективности его функционирования. Современные же представления о регионе как об экономическом субъекте, включающем в себя носителей, выразителей и исполнителей интересов населения, живущего и работающего на данной территории, означают, что меняется объект региональной политики. Им становится не региональный производственный комплекс, а население с его интересами. Из этого вытекает и перенос целей региональной политики на создание и совершенствование инфраструктуры, расширение доступности общественных благ, увеличение занятости и доходов населения. Размещение производительных сил не может и не должно больше рассматриваться как генеральная цель региональной политики.

Принцип справедливости в социальном аспекте, как известно, состоит в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности получения работы, доходов и общественных благ независимо от места проживания. Социальные задачи, решаемые региональной политикой, облечены в экономическую оболочку. Это задачи по развитию инфраструктурного комплекса в регионе. Хотя внешними объектами, на создание и развитие которых направлена региональная политика, являются вещественные, материальные элементы инфраструктуры, истинным же объектом региональной политики в этом случае выступает население с его потребностями, поскольку инфраструктурный комплекс продуцирует общественные (социальные) блага и положительные «внешние эффекты».

Из превращения региона в самостоятельный субъект экономической системы и обретения им нового социально-экономического статуса следует, что государственная региональная политика должна быть многоуровневой, сочетая регулирование сверху и саморегулирование снизу. На каждом из уровней ставятся свои конкретные цели и решаются специфические задачи. В региональной экономической политике современной России можно выделить такие уровни как: а) федеральный; б) субфедеральный; в) промежуточный. Различия между уровнями осуществления государственной региональной политики заключаются в масштабах стоящих и решаемых региональных задач, средствах и инструментах их реализации, нормативно-правовой базе, участвующих институтах, финансовых источниках и экономических регуляторах.

Предметом федеральной региональной политики являются о б-щие территориальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения федерального центра с субъектами Федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. При этом центр может включаться и в решения проблем «малых» регионов, являющихся частями субъектов Федерации, если они имеют федеральную значимость. Среди институтов, организующих осуществление региональной политики на данном уровне, следует в первую очередь назвать Министерство регионального развития, подвергавшееся в течение постсоветского периода неоднократному реформированию, в конечном счете в результате последней его р е-формы в сентябре 2007 г. превратившееся, по мнению специалистов, в «суперминистерство». Вместо только координирующего органа оно становится головным федеральным институтом в сфере ос у-ществления региональной политики. Особую значимость в решении региональных проблем на федеральном уровне имеет также институт полпредов Президента в восьми федеральных округах, созданный в мае 2000 г.

Предмет субфедеральной региональной политики - это пространственная организация внутри региона (например, улучшение транспортной доступности, обеспечение всех поселений продовольствием и энергией, преодоление депрессивного состояния малых городов, осуществление реформы местного самоуправления и т .п.), регулирование отношений субъекта Федерации с муниципальными образованиями. Субфедеральная региональная политика не имеет четко выраженной специальной институциональной структуры. Она опирается практически на все институты государства в р егионах и органы местного самоуправления.

Промежуточный уровень региональной политики включает деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ (МАЭВ). Они стали создаваться на добровольной основе в начале 1990-х гг. В декабре 1999 г. вступил в действие Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ». Сейчас существует восемь МАЭВ, покрывающих всю территорию России. По своему статусу это некоммерческие организации, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов РФ. Цель этих ассоциаций - объединение усилий субъектов РФ в организации экономической деятельности и координация решения ко мплексных территориальных проблем. Если деятельность администраций полпредов Президента РФ в федеральных округах означает выстраивание связей с регионами по вертикали, то деятельность ассоциаций - выстраивание связей регионов по горизонтали. Эти ассоциации, нисколько не ограничивая самостоятель-358

ность регионов, расширяют возможности их полноценного участия в проведении региональной политики.

Все большее включение регионов как особых экономических субъектов в разработку и осуществление государственной региональной политики свидетельствует о процессах дальнейшей регионализации экономической системы, является одной из форм такой 173 регионализации .

  • [1] Пчелинцев О. Региональная экономика в системе устойчивого развития. - М.: Наука, 2004. - С. 204.
  • [2] Пчелинцев О. Указ. соч. С. 36.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >