Развитие антимонопольного права в Западной Европе и США в конце XIX - начале XX века

Проблема эффективности применения старого антимонопольного права в новую эпоху состояла в том, что оно преимущественно было нацелено на сам субъект монополии -организацию монополиста, а не на характер деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта. Между тем, помимо негативных тенденций завышения цен, сокращения объемов производства, факт объединения ряда капиталистических предприятий в этот период был связан и с определенными благами, если эти объединения не носили исключительно спекулятивного, монополистического характера. Их возможности по развитию промышленного производства, их вклад в экономический потенциал государств были выгодны обществу и политическим элитам, вступавшим с синдикатами и другими рыночными объединениями в экономические и правовые отношения. Поэтому очевидно, что повсеместное применение старого антимонопольного права в отношении предпринимательских союзов - синдикатов, трестов и других объединений и не санкционировалось властью в полной мере, так как при его буквальном применении пришлось бы ликвидировать многие промышленные гиганты, выгодные государствам с точки зрения как социально-экономического благосостояния, так и собственной безопасности перед лицом угрозы экономической и военно-технической мощи других стран. Поэтому-то, как кажется, хотя мы и находим в европейском праве конца XIX в. немало примеров жестких и внешне весьма вроде бы действенных, эффективных антимонопольных мер, но в новых экономических условиях, последовавших за промышленной революцией и бурным развитием капиталистических отношений, эти прямолинейные запреты оказались неспособными решить вставшую по-новому монополистическую проблему. Задачи антимонопольной политики требовали уже не уничтожения крупных предпринимательских союзов как таковых, а решения одновременно двух задач:

  • - признания права предпринимательских союзов на существование в целях использования экономического потенциала монопольных образований в интересах экономики и потребителя, национальной экономической, промышленной, торговой мощи, благосостояния и национальной безопасности государства;
  • - пресечения негативных проявлений монополизма, выражающихся в искусственном завышении или занижении цен, вытеснении конкурентов, других вредных проявлениях, негативно сказывающихся на интересах потребителя, конкурентов, на социально-экономическом развитии и даже политическом суверенитете.

К решению этих задач старое антимонопольное право Европы оказалось неготовым. Так, несовершенство французского антимонопольного механизма, когда-то эффективного для борьбы со спекулятивными соглашениями, но к концу XIX в. уже морально устаревшего и мало применимого в отношении синдикатов, в его практическом воплощении приводило к тому, что суды практически не применяли эти положения уголовного права к монополистам. Более того, следствием наличия жестких уголовно-правовых запретов в отношении картельных соглашений стала дальнейшая концентрация и объединение ранее независимых предприятий для образования юридических единых структур. Это выводило соответствующих субъектов-монополистов из-под действия уголовных запретов, так как последние запрещали лишь соглашения, а не действия отдельных субъектов рынка.

Были попытки применять к картелям и нормы гражданского права, но, как отмечал А.И. Каминка, ст.ст. 1131 и 1133

Гражданского кодекса Франции, объявлявшие недействительными соглашения, объектом которых является действие, воспрещенное законом, по ряду причин были практически не применимы для противодействия картельным соглашениям. При этом буквальное применение норм гражданского права к соглашениям, воспрещенным законом, в том числе и уголовным, поставило бы априори вне закона все французские картели и синдикаты, вне зависимости от целей их создания и роли -вредной или положительной для производства, торговли, рынков, потребителей и экономической жизни страны в целом[1]. А это противоречило интересам экономического развития.

В Австрии, несмотря на то что «принципиально враждебная практика судов стесняла развитие картельных организаций» картельные соглашения, как писал А.И. Каминка, все равно «свободно и открыто возникали» в этой стране.

В отличие от Австрии, Франции, России, других европейских стран, имевших жесткие антимонопольные запреты и санкции за их нарушение по старому образцу, антимонопольные механизмы Германии к концу XIX в. страдали другой крайностью. Там не было в этот период жестких антимонопольных запретов. В немецком праве преследование картелей теоретически можно было инициировать только на основе общих норм гражданского права о противоречии соглашений добрым нравам. Однако судебная практика не спешила активно использовать эти нормы применительно к картелям, создавая тем самым благоприятный климат для их возникновения и деятельности. Конечно, такое мягкое отношение законодателя и даже суда к картельным соглашениям способствовало развитию тех преимуществ, которые давало предпринимателям, экономике, стране в целом объединение предприятий, однако при этом абсолютно игнорировались негативные аспекты монополизации, в том числе ценовая эксплуатация со

стороны монополий, вытеснение и разорение конкурентов и др. Как отмечал И.А. Каминка, общих узаконений германского гражданского права было совершенно недостаточно, когда речь шла «о столь могущественных организациях, как картельные. Задача законодателя, задача, которую принципиально безусловно признает германское законодательство, заключается в защите слабого в борьбе с сильным. В вопросе о предпринимательских союзах германское законодательство этой обя-164 занности пока не выполнило» .

Итак, старое антимонопольное право Европы оказалось в целом морально устаревшим для успешной борьбы с вызовами монополизма новейшей истории. Старые механизмы лишь отчасти могли применяться для ограничения наиболее явных спекулятивных монополий, но в целом требовались новые решения, новые подходы. Что же Северная Америка?

До конца XIX в. страны этого континента не знали писаного антимонопольного права. США образовались в эпоху расцвета идеологии свободной конкуренции, и экономическое регулирование строилось там наиболее либерально. Изначально в США не было никаких антимонопольных норм в писаном праве. Ряд хозяйственных сфер, представляющих публичный интерес, которые в Европе непосредственно регулировались государством, например железные дороги, в США изначально находились в режиме почти не ограниченной правом свободы хозяйственного поведения и усмотрения предпринимателей[2] . В связи с этим по сравнению со странами Европы США оказывались менее защищенными от диктата стремительно набиравших силу монополий. Определенные проконкурентные нормы содержались, правда, в общем праве, перекочевавшем из Англии вместе с освоением колонистами новых американ

ских территорий. Однако к концу XIX в. в США, так же как и в Англии, стала ощущаться малая пригодность общего права для разрешения сложных задач регулирования конкуренции и монополии, поскольку, как отмечал А.И. Каминка, в ряде случаев нормы общего (обычного) права, направленные на защиту свободной конкуренции, могли быть направлены как на защиту от монополизма, так и на защиту самих монополий, ибо воздействие государства на монополии могло истолковываться как посягательство на рыночную свободу, на свободу конкуренции (от государства)[3].

Постепенно становилось понятным, что для успешного противостояния злоупотреблениям монополий в США механизмов общего права было недостаточно. К концу XIX в. под влиянием хищнического поведения набиравших силу монополистических объединений североамериканцы осознали необходимость принять более решительные меры по ограждению общества от угроз «сатанинского вожделения» монополий, регламентировать антимонопольные меры в писаном праве.

Бурный рост монополизма, злоупотребления монополий требовали законодательного решения вопроса, и в конце XIX в. в странах Северной Америки впервые были приняты антимонопольные акты писаного права. Сначала на этот путь встали некоторые отдельные штаты США. В 1883 г. в штате Алабама был принят первый антитрестовский статут; в 1887 г.— в штате Нью-Йорк; в 1889 г. в штате Канзас и еще пяти штатах были приняты «законы, объявляющие противоправными и наказуемыми всякие союзы с целью стеснения и ограничения торговли». Наряду с названными антимонопольные законы в этот период были приняты также и в целом ряде

других штатов, в частности: Айдахо, Айова, Вашингтон, Вайоминг, в Северной и Южной Дакоте, Иллинойсе, Северной Каролине, Новой Мексике, Кентукки, Луизиане, Миннесоте, Миссисипи, Миссури, Мичигане, Монтане, Небраске, Оклахоме, Теннеси, Техасе и в Округе Колумбии[4]. Однако законы штатов были в целом настолько прямолинейны и жестки в своих запретах монополий, что практически не применялись судами из-за опасения создать препятствия не только для спекулятивных монополий, но и для всякой правомерной и полезной предпринимательской практики вообще. Можно сказать, что чем жестче были законы штатов, тем меньше шансов на успех они имели на практике. Так, например, в отношении техасского закона указывалось, что, несмотря на всю свою суровую определенность, этот Закон, по словам американских юристов, «произвел лишь известный политический эффект, вызвал разнообразные толки в печати, но даже не было никаких серьезных попыток к его применению».

Первым федеральным законодательным актом США антимонопольной направленности стал Закон о торговле между штатами от 4 февраля 1887 г. (Interstate Commerce Act), «имевший своей задачей упорядочить железнодорожное дело». Закон распространялся на «железнодорожные предприятия, действующие на пространстве нескольких штатов». Этот Закон не был исключительно антимонопольной направленности. Он преследовал цель упорядочить железнодорожные перевозки в целом, поскольку в этой области накопилось немало проблем для общества и государства. Интересно, что данный Закон впервые в США упорядочил железнодорожное

дело вообще, и, по словам А.И. Каминки, стоит лишь удивляться, как раньше американцы могли без него обходиться.

В 1890 г. в США принимается специальный антимонопольный или антитрестовский закон более широкой сферы действия, чем акт 1887 г., - Закон Шермана, получивший свое название по имени предложившего его сенатора. Говоря коротко о содержании данного Закона, в нем «объявлялись незаконными любые договоры и объединения, ограничивающие торговлю; монополизация признавалась преступлением; против виновных лиц устанавливались уголовно-правовые санкции», в сферу действия данного Закона попадали предпринимательские объединения и соглашения в форме трестов или иной форме, имеющие целью монополизацию и (или) ограничения промышленности и торговли или между отдельными штатами, или с иностранными государствами. Обязанность возбуждения преследования по таким делам была возложена на суд и прокуратуру, которым были предоставлены соответствующие полномочия. Первоначально единственным федеральным ведомством, ответственным за проведение антитрестовских законов, было определено Министерство юстиции США

Эти первые федеральные антитрестовские законы США, так же как и законы штатов, имели немало недостатков. Так, Закон о торговле между штатами, установивший первые антимонопольные нормы на федеральном уровне и касающийся регламентации железнодорожного дела, достиг лишь противоположных результатов. Запрещая картельные соглашения, но не запрещая монополии в виде единых предприятий, данный Закон тем самым стимулировал дальнейшую интеграцию предприятий-партнеров и образование монополий в виде единых хозяйствующих субъектов. «Закон оказался вообще мертвой буквой по отношению к синдикатам, которые могли легко избегнуть его действия, сливаясь в одно предприятие.

1

См.: Ульянищев В.Г. Антитрестовские законы США. - С. 196.

Таким образом, он лишь ускорил и усилил консолидацию ~ 172 или слияние многих линии» .

Закон Шермана в своей первоначальной редакции также оказался провальным. Хотя он действительно внешне наносил сильный удар по монополиям, но вместе с тем, в силу непроработанности ряда его положений при его неукоснительном и жестком соблюдении и применении, мог нанести сильный вред развитию торговли, промышленности и экономике в целом. Закон Шермана, как и его предшественники на уровне штатов, был направлен на сами предпринимательские союзы и монополии, а не на их вредное рыночное поведение, и в этом был их существенный недостаток. Фактическое проведение постановлений этого Закона могло бы не только прекратить любое консолидирующее предпринимательство картельное движение, но и вообще нанести самый жесткий удар всей американской торговле.

В Соединенных Штатах было запрещено образование акционерных компаний с районом деятельности, рассчитанным на несколько штатов. Таким образом, запрещение каких бы то ни было соглашений между акционерными компаниями разных штатов до крайности стеснило бы торгово-промышленную деятельность в стране. Эти последствия, вероятно, наступили бы, если бы Закон Шермана, как и его предшественник (Закон о торговле между штатами 1887 г.), не остался чисто бумажной угрозой. Суды отказались от его применения, находя, что Конгресс не правомочен издавать законы, признающие недействительными союзы, действительные с точки зрения законодательств отдельных штатов. Правда, бывали случаи и противоположных решений, но они, как исключения, не оказывали практического влияния. Предприятия, которых эти решения касались, либо сливались в одно, т.е. достигался результат прямо противоположный тому, к которому стремился законодатель, или же союз предприятий

  • 1
  • 172 Каминка А.И. Очерки торгового права. - С. 458.

формально распадался, сохраняя по существу прежнее единство, как это было, например, с главным синдикатом нефте-173 промышленников .

Более того, сам Закон Шермана пытались признать антиконституционным, поскольку он ограничивал «свободу договора». Однако «это препятствие было преодолено Верховным Судом США, признавшим необходимость применять принцип свободы договора только к законным сделкам»[5] . При этом Закон Шермана, несмотря на то что был задуман для распространения на весьма широкий спектр видов деятельности, первоначально применялся ограниченно, практически не распространяясь на область промышленности. «Закон, -пишет И.В. Князева, - рассматривал главным образом поведение в сфере торговли и при первоначальном толковании не распространялся на сферу промышленности. В случае судебного расследования необходимо было доказать наличие мотивов к ограничению конкуренции и монополизации рынка, если фабула касалась производства товаров». Таким образом, и Закон Шермана поначалу не смог стать эффективной мерой борьбы с монополизмом.

Итак, и в США прямолинейные жесткие запреты монополий как таковых себя не оправдали. Эти первые законодательные опыты конца XIX в. де факто оказались малопригодными для защиты общества от господства монополий без опасности нанести ущерб экономике страны, нормальному течению ее хозяйственного развития. При этом следует отметить, что практически сразу с введением жесткого федерального антитрестовского законодательства некоторые штаты, тем не менее, в пику общей линии, с осознанием ненормальности чересчур категоричной антитрестовской политики ввели законы, позволявшие трестам легально существовать. Так, еще

в 1889 г. штат Нью-Джерси разрешил учреждение акционерных компаний, имеющих целью скупку акций других акционерных компаний. Штат Нью-Йорк последовал его примеру. Таким образом, был создан оазис, в котором тресты могли находить для себя безопасное убежище[6] .

В Канаде первые антимонопольные нормы появились в 1889 г., на год раньше Закона Шермана. Это был Закон о предупреждении и запрете объединений, связанных с ограничениями в торговле111. Антимонопольные нормы этого закона касались только сферы торговли. По поводу этого Закона академик И.И. Янжул указывал: «Соседняя с Соединенными Штатами Канада, не менее богатая синдикатами и притом, как мы видели раньше, торговыми, крайне вредными для экономических интересов и справедливо волнующими там общественное мнение, точно так же учредила Парламентскую комиссию для исследования синдикатов и почти единовременно с Америкой 2 мая 1889 г. издала закон под именем “Акт для предупреждения и подавления комбинаций, образуемых для стеснения торговли и промышленности”». Согласно данному Закону признавалось нарушителем и подлежало правовой ответственности:

«1) Каждое лицо, которое сговаривается, соединяется, входит в согласие с другим лицом, или с железной дорогой, или пароходными обществами, или транспортной компанией, незаконно, дабы:

А) недолжным образом (unduly) стеснить легкость перевозки, производства, изготовления, снабжения, хранения

или торговли каким-либо предметом или товаром, какой только может быть предметом торговли или промышленности; или -

  • Б) ограничить или повредить какой-либо промышленности или торговле в отношении какого-нибудь товара или предмета; или -
  • В) недолжным образом помешать, ограничить или уменьшить выделку или производство, возвысить цену его; или -
  • Г) недолжным образом помешать или уменьшить конкуренцию в производстве, выделке, покупке, мене, продаже, перевозке или снабжении каким-либо предметом или товаром или в цене страхования лица или собственности.
  • 2) Всякое лицо, обвиняемое в означенных нарушениях, и после того как его вина будет доказана, присуждается к штрафу свыше 4 000 долл, и не менее 200 долл, или тюремному заключению на срок не свыше двух лет. Если же виновным является корпорация, то присуждается к штрафу не свыше 10.000 долл, и не менее 1.000 долл.».

И.И. Янжул отмечал некоторое преимущество этого Закона перед американскими антитрестовскими законодательными опытами конца XIX в. «Канадский акт, - пишет И.И. Янжул, -имеет, в свое преимущество, одну весьма существенную черту, отличающую его от всех американских законов, которая заключается в прибавке к характеристике деятельности синдиката небольшого слова «unduly» (т.е. «недолжным образом» или «несоответственно», «чрезмерно»), которое между тем может оказать большое влияние на результаты судоговорения и притом к лучшему. Очевидно, суду в Канаде предоставлено решение вопроса, является ли данное действие промышленника

1

52 Victoria. Chap. 41 «Ап Act for Prevention and Suppression of Combinations formed in restraint of Trade». Assented 2-nd May, 1889. Цит. no: Янжул И.И. Промысловые синдикаты или предпринимательские союзы для регулирования производства преимущественно в Соединенных Штатах Северной Америки. - Спб., 1895. - С. 370-371.

или торговца, положим - повышение товара или стремление к ограничению конкуренции - допустимым и извинительным или напротив «чрезмерным» и не оправдываемым обстоятельством. Нет сомнения, если суд в Канаде организован, как надо полагать, по английскому образцу добропорядочно, то это одно добавление гарантирует там гораздо лучшее отправление правосудия, нежели в Соединенных Штатах, где закон не оставляет ничего в этом случае для самодеятельности судей...»[7]. Кроме того, достоинством канадского закона в сравнении с законом Шермана было включение в предмет его регулирования не только торговой, но и производственной сферы.

В то же время канадский закон делал ту же ошибку, как и все многочисленные акты Соединенных Штатов, запрещая одинаково всякого рода союзы и синдикаты, спекуляцию и законное регулирование промышленности, огулом присуждая к однообразному наказанию. И канадский законодатель еще не стал настолько прозорлив, чтобы увидеть новые необходимые перспективы антимонопольного регулирования в новых экономических условиях, не научившись прежде на своих и чужих ошибках не очень удачного законотворчества в данной области. Закон 1889 г. также во многом принимался в старой антимонопольной парадигме и не вполне соответствовал потребностям новой эпохи бурного роста экономической концентрации, при которой успешное противодействие монополистической деятельности без ущерба экономике требовало разработки и принятия более сложного антимонопольного законодательства нового образца, предусматривающего, в частности, эффективную административную систему, деятельность уполномоченных в рыночной сфере административных органов, способных, в силу своей профессиональной

специализации, с большей уверенностью, чем суды, отличать вредные объединения предпринимателей от полезных.

Таким образом, и в Северной Америке, догнавшей Европу созданием собственных антимонопольных норм и в их резкости, в ряде случаев даже перегнавшей европейские страны, далеко не все с построением эффективной системы антимонопольной политики обстояло благополучно. Будучи направленными на сами предпринимательские союзы, а не на их вредное рыночное поведение, североамериканские законы, прежде всего акты США, становились не только дубинкой против злостных монополистов, но и угрозой развитию хозяйственной жизни вообще. По образному выражению, вместе с водой из корыта можно было невзначай выплеснуть и младенца.

Таким образом, в конце XIX в. и страны Северной Америки, даже после принятия первых антимонопольных законов, и страны Европы для решения проблемы монополий нуждались в новых подходах и новых механизмах, концепциях, способных открыть эффективные пути противодействия негативным тенденциям монополизма, которые в то же время создавали бы условия для легального участия в рыночной деятельности крупных предпринимательских союзов, полезных с социально-экономической точки зрения, способствующих экономическому росту и не угрожающих обществу, но преумножающих общественное благо.

И эти новые подходы в Европе, Северной Америке и других странах напряженно искались. Вопросы картельного права были на острие популярности на рубеже XIX и XX вв. Юристы и экономисты, теоретики и практики промышленно развитых стран мира, в которых проблема монополий была одной из животрепещущих, в том числе и в России, активно занимались проблематикой антимонопольного регулирования. Как писал А.И. Каминка применительно к первым жестким антитрестовским законам США, «так как, очевидно, все эти законы не могли остановить развитие жизни, то постепенно укрепилось сознание ненормальности такого положения вещей»[8]. Думаем, в целом этот вывод характерен и для остальных стран, где существовали жесткие антимонопольные нормы старого образца, иначе как объяснить интенсивную работу научной мысли и государственных органов различных стран по разработке и введению специальных законов о синдикатах и трестах, предлагавших новые механизмы антимонопольной политики.

Постепенно эти подходы были найдены. В самом общем виде можно сказать, что в начале XX в. ученые и политические элиты развитых стран мира склонялись к необходимости создания и создавали новые гибкие институты и механизмы антимонопольного контроля. Становилось ясным, что для реализации задач эффективного антимонопольного регулирования в новых условиях необходимо, создание административных процедур контроля и административного ведомства, специализирующегося на вопросах рынков, экономики, конкуренции и монополии, и наделение его специальными контрольными полномочиями. В том или ином виде к этим выводам пришли европейские ученые разных стран мира, в том числе российские.

Первой страной, воплотившей эти идеи, стала Австралия, в которой административный контроль картельных соглашений был введен в позитивное право в 1906 г. с принятием антимонопольного Закона о практике торговли. Устанавливая жесткие антимонопольные запреты под угрозой суровых санкций, этот Закон в то же время указывал на возможность избежать этих санкций в случае, если при помощи специальной административной процедуры устанавливалась благонамеренность рыночных соглашений предпринимателей или, иными словами, устанавливалось отсутствие угроз монополизации и вреда обществу от таких соглашений. Особый порядок, установленный в Законе 1906 г., давал возможность членам тор

говых обществ (компании, картеля, треста) освободиться от обвинения в сознательном нарушении этого Закона. Для этой цели должны были быть поданы в специальный административный орган заявления, содержащие полный устав общества, картеля или корпорации[9].

Аналогичная система была введена и в Новой Зеландии, первые антимонопольные акты в которой были приняты в самом начале XX в. - в 1908-1910 гг. Являясь странами Британского содружества и обычного права, Австралия и Новая Зеландия, очевидно, заимствовали из общего английского права доктрину ограничения торговли (restraint of trade doctrine), с помощью которой английские суды общего права боролись с ограничениями конкуренции. Однако, как указывалось выше, в новых экономических условиях этих правил общего права стало явно не хватать для реализации эффективной антимонопольной политики, и не только в Англии, но и в иных странах общего права. В связи с этим и Австралия, и Новая Зеландия встали на путь законодательной регламентации антимонопольного регулирования и контроля. При этом Австралия и Новая Зеландия довольно рано ввели систему антимонопольного регулирования, связанную с регистрацией картельных соглашений для последующей их оценки уполномоченным органом. В настоящее время антимонопольная политика в Австралии регламентируется Законом о практике торговли 1906 г. в редакции 1974 г. В Новой Зеландии в

настоящее время действует Закон о стимулировании конкуренции в пределах Новой Зеландии 1986 г.[10]

Напомним, на аналогичной почве, что и австралийский закон, стоял и отечественный проект закона о синдикатах и трестах 1914 г., и русский Закон об уголовной ответственности торговцев и промышленников 1916 г., частично реализовавший положения указанного законопроекта. Россия, вообще, стала первой в Европе страной, реализовавшей новые идеи антимонопольного контроля в позитивном праве, возложив Законом 1916 г. на Министерство торговли и промышленности полномочия расследовать деятельность подозреваемых в монополистических злоупотреблениях предприятий и их объединений.

Но вернемся к обзору развития антимонопольного права в мире в начале XX в. В отличие от послереволюционной России в странах, не испытавших влияния коммунистической идеологии, антимонопольное право постепенно распространялось и развивалось.

Вслед за введением административной системы антимонопольного контроля в Российской империи Законом 1916 г. подобные механизмы стали распространяться в ряде других европейских государств, в первую очередь странах Западной Европы. Как отмечает О.А. Жидков, начиная с Первой мировой войны, когда деятельность картелей, синдикатов и других монополистических объединений приобрела самый широкий размах, в некоторых странах Европы в целях изучения «проблемы трестов» были созданы специальные парламентские и правительственные комитеты по трестам (например, в Норвегии в 1916 г., в Англии в 1918 г. и т.п.). Эти комитеты

предлагали отдельные законодательные или административные меры против картелей, но высказывались против принятия актов, аналогичных антитрестовским законам США. При этом в буржуазной экономической и правовой литературе делался вывод о неприемлемости в европейских условиях американского антитрестовского права, запрещающего монополии и ограничения торговли.

Апологеты крупного капитала отрицали наличие высокого уровня монополизации в европейских странах, доказывали выгоды, которые якобы приносят этим странам картели и другие соглашения, ограничивающие конкуренцию, и т.п. Но экономические кризисы 1920-1930-х гг., открытые монополистические манипуляции с ценами вынудили буржуазные правительства в некоторых странах Европы вплотную заняться проблемой картелей. Юристы, экономисты и политические деятели пытались найти выход из экономических трудностей путем развития системы административного контроля над ценами и картельной практикой.

Первые попытки создания такого контроля были предприняты в Германии в 1923 г., в Швеции - в 1925 г. и в Норвегии - в 1926 г. Германский правительственный Декрет о злоупотреблениях экономической властью, не запрещая создание картелей, легализовал их особый правовой статус. Государственное вмешательство допускалось лишь в тех случаях, когда картели своими действиями угрожали экономике в целом или публичному благосостоянию[11].

Согласованная точка зрения европейской буржуазии и политической элиты на необходимый и желаемый характер, направление и принципы законодательства о монополиях и картелях, предопределившая концептуальный вектор его

дальнейшего развития в XX в., нашла свое выражение в резолюции XXVI конференции Межпарламентского союза в Лондоне в 1930 г. В резолюции говорилось: «Картели, тресты и другие аналогичные объединения представляют собой естественное явление в экономической жизни, в отношении которого невозможно занять полностью негативную позицию. Учитывая, однако, что такие объединения могут оказывать вредное воздействие как на общественные интересы, так и на интересы государства, их необходимо контролировать. Этот контроль не должен принимать форму такого вмешательства в экономическую жизнь, которая могла бы затронуть ее нормальное развитие. Он должен быть лишь контролем над возможными злоупотреблениями и предотвращать такие злоупотребления»[12].

Принятые в 1930-м гг. рекомендации, содержавшиеся в этой резолюции, реализовывались постепенно. В Европе в довоенное время соответствующие антимонопольные акты были приняты лишь в некоторых западных странах. Так, помимо указанных выше стран, в 1935 г. антимонопольный закон принимается в Нидерландах; в 1931 и 1937 гг. специальные акты о «нечестных» ценах и картелях были приняты в Дании. В Бельгии правительственные (королевские) приказы 1934 и 1935 гг. предусматривали создание механизмов контроля над «нечестной конкуренцией». При этом при созданной в 1936 г. комиссии по ориентации промышленности была образована подкомиссия по монополиям, которая, однако, до Второй мировой войны так и не развернула свою работу.

С другой стороны, во многих буржуазных государствах Европы до Второй мировой войны правительства вместо того,

чтобы ограничивать деятельность картелей, сами содействовали их образованию, а нередко согласно специальному законодательству навязывали картельное движение. Например, 15 июля 1933 г. в фашистской Германии был принят Закон об учреждении принудительных картелей, распространенный впоследствии и на Австрию после ее аншлюса. Лишь в послевоенный период в связи с общим ростом масштабов государственного регулирования рыночных отношений, а также под влиянием усиливавшегося антимонополистического движения масс буржуазные правительства вновь занялись «антитрестовской проблемой». Тем не менее, по мнению буржуазной печати, основные принципы и рекомендации лондонской резолюции Межпарламентского союза 1930 г. в значительной степени повлияли на картельное законодательство в большинстве стран Европы[13].

Итак, в Европе развитие современной системы антимонопольного регулирования и контроля, предполагающей наличие гибких административных механизмов, началось, если не считать законопроектной работы конца XIX в., в 20-е гг. XX в. Ранее из европейских государств начала вводить административно-правовые элементы в законодательство только Россия. Однако революция в России, милитаристские тенденции и предвоенная ситуация в Европе и мире в целом, повлекшие усиление процессов концентрации, а затем и война притормозили естественное развитие антимонопольного регулирования в Европе, и дальнейшее активное его развитие в Старом свете приходится преимущественно уже на послевоенное время.

Определенные изменения претерпело в начале XX в. и антимонопольное законодательство США. В этой стране политическая элита также приходит к выводу о необходимости более взвешенного подхода к деятельности картельных объединений. Уже в начале XX в. США также дополнили

имеющиеся антимонопольные институты рядом важных административных механизмов и уточнили перечень запрещенных действий, рассматриваемых как незаконные монополии, который в первоначальной редакции закона Шермана был слишком расплывчатым и неопределенным - «каучуковым» -по образной характеристике О.А. Жидкова. Однако административная система антимонопольного контроля в США имела свои особые черты и отличалась от европейской. Она не знала, например, института уведомления предпринимателями специального антимонопольного ведомства о заключении картельных соглашений в целях проверки данным ведомством их соответствия требованиям конкуренции и принятия решения о разрешении или запрещении данных соглашений.

Появление американских административных механизмов было связано с созданием независимого административного ведомства, специально уполномоченного в области рынков, торговли, защиты конкуренции, ибо стало понятным, что судам и прокуратуре не всегда достает экономической квалификации для того, чтобы разбираться во всех тонкостях рыночной ситуации и правильно квалифицировать тот или иной предпринимательский союз, характер его деятельности, правильно определить наличие вреда или пользы для общества и экономики от его рыночной активности.

После неудач первых антитрестовских законов, которые не смогли создать действительно серьезный заслон трестам без угрозы подрыва национальной экономики, дальнейшее развитие федерального законодательства пошло по пути более внимательного изучения вопроса и выработки средств, которые дали бы возможность действительного вмешатель-ства исполнительной власти в деятельность трестов . Так, Законом от 10 февраля 1903 г. были внесены дополнения в оба федеральных антитрестовских закона, обеспечивающие возможность правительственной власти вмешиваться в про-

  • 1
  • 194 Каминка А.И. Основы предпринимательского права. - С. 259.

цессы, направленные против трестов. Вмешательство исполнительной власти повлекло за собой, в частности, значительное ускорение этого процесса. Далее, Закон от 25 февраля того же года принимает меры к тому, чтобы облегчить в этом процессе «возможно более полное раскрытие истины...». Еще ранее Законом от 14 февраля 1903 г. Конгресс США возложил на Департамент торговли и труда «обязанность подготовить разрешение вопроса об акционерных компаниях, находящихся в такой тесной связи со всем картельным движением. Согласно этому закону (названному Nelcon amendment в честь предложившего его депутата) в Департаменте торговли и труда должно было быть создано специальное отделение для союзов (Bureau of corporations) с особым комиссаром и его помощником во главе. Задача этого отдела - изучение ведения дел акционерными компаниями, союзами, обществами, которые занимаются торговлей между различными штатами или заграничной торговлей. Т.е. он занимался наиболее значительными трестами. Результаты этих исследований отдел должен был доводить до сведения Президента для того, чтобы дать возможность выработать соответствующие законопроекты. По предложению Президента США, эти доклады могли быть опубликованы. Вместе с тем закон принимал меры к тому, чтобы дать комиссару возможность действительного изучения союзов и обществ. Так, он имел право вызывать свидетелей под угрозой штрафа, требовать предоставления документов и допрашивать участников под присягой, собирать и опубликовывать данные, касающиеся деятельности обществ, подлежащих его контролю»[14] . По мнению ученых, создание этого органа было единственно верным путем к разрешению вопроса о мерах и способах законодательного вмешательства в судьбу такого «нового и сложного явле-196 ния», как предпринимательские союзы, тресты, картели .

Таким образом, уже в 1903 г. США пришли к необходимости выделения специального административного органа для изучения картельного движения и рыночной среды в целях создания законодательства, обеспечивающего эффективное и безболезненное для экономики противодействие монополиям. Этим исследовательским органом стало Бюро по вопросам корпораций.

Первое же специализированное административное ведомство, непосредственно уполномоченное в области конкурентной политики, было создано в США спустя всего 11 лет после учреждения Бюро по корпорациям. В 1914 г. им стала Федеральная торговая комиссия, действующая в США и поныне как одно из конкурентных ведомств этой страны. Начиная с этого времени в США последовательно развиваются административно-правовые элементы системы антитрестовского или антимонопольного регулирования, связанные с появлением новых гибких контрольных институтов, адекватных новым вызовам монополизма эпохи, последовавшей за промышленной революцией середины XIX в. Итак, 26 сентября 1914 г. Конгресс США принял Закон о Федеральной торговой комиссии. Целью этого ведомства было определено -«создание благоприятных условий для добросовестной конкуренции и запрет “нечестных методов конкуренции” в сфере бизнеса и торговли, которые противоречили целям социальной политики и наносили убытки потребителям»[15].

Чуть позже, 15 октября 1914 г. был принят еще один антимонопольный закон, целью которого было усовершенствовать Закон Шермана, - Закон Клейтона, названный также по имени предложившего его сенатора. До настоящего времени Закон Шермана, Закон Клейтона и Закон о Федеральной торговой комиссии составляют фундамент антимонопольного законодательства США.

Необходимость принятия Законов Клейтона и о Федеральной торговой комиссии была вызвана указанными выше существенными недоработками Закона Шермана и недостаточностью изменений, внесенных законами 1903 г. для организации полноценного и эффективного противодействия злоупотреблениям монополий, в чем, по всей видимости, американцы убеждались постепенно на собственном опыте. Общественное недовольство и напряжение в отношении набиравших силу и злоупотребляющих своей властью монополий не стихало, поскольку реальных успехов противодействия монополизму из-за несовершенства антимонопольных законов добиться правительству не удалось.

«Демократия в США, по мнению большинства собственников, - пишет И.В. Князева, - ассоциировалась с возможностью иметь собственный бизнес, экономическую и политическую самостоятельность. Наступление на эти права в виде трестов и монополий становилось угрозой для демократических институтов и было чревато нетерпимой социальной и политической гегемонией корпораций. В глазах многих американцев промышленный переворот в результате всех этих процессов воспринимался как антидемократическое явление в жизни нации. Противоконкурентное поведение корпораций-гигантов обостряло недовольство мелких собственников и порождало все большее напряжение в обществе. В этих условиях в США в ходе президентской кампании 1912 г. внимание общественности сфокусировалось на роли правительства в экономической жизни, в том числе и в сфере антитрестовского законодательства. Кандидат в президенты Вудро Вильсон, выдвинувший программу «Новой свободы», предлагал дополнить Закон Шермана более жестким набором требований и действий, являвшихся незаконными, которые предусматривали бы уголовное наказание за монополистические действия в любой форме в целях обеспечения власти мелких собственников на рынке. Политически грамотный и экономически просчитанный шаг В. Вильсона в предвыборной борьбе позво лил ему не только победить на выборах 1912 г., но и создать прецедент государственного вмешательства в экономические процессы в обществе»[16].

При этом антитрестовское законодательство не только требовало ужесточения, но и объективно нуждалось в уточнении и улучшении для действенной реализации и повышения эффективности антимонопольной политики. В. Вильсон справедливо считал, что «эффективное обеспечение применения на практике антитрестовского законодательства требует уточнения того, что является незаконной практикой в сфере бизнеса. По этой причине он предложил дополнить Закон Шермана законом, который точно перечислял бы все действия, являющиеся незаконными, и предусматривал бы уголовное наказание в целях подчинения закону». Кроме того, в целях повышения эффективности реализации государством антимонопольной политики Вильсон также «настоял на создании административного органа» в сфере конкурентного регулирования, государственной поддержки обеспечения добросовестной конкуренции - Федеральной торговой комиссии.

Так, осенью 1914 г. Конгрессом США с подачи президента Вильсона были приняты два новых антитрестовских закона: Закон о Федеральной торговой комиссии от 26 сентября 1914 г. и Закон Клейтона от 15 октября 1914 г. С этого момента на федеральном уровне на осуществление антимонопольной политики на федеральном уровне были уполномочены уже два ведомства - Министерство юстиции США в лице Управления антитрестовской политики и Федеральная торговая комиссия. До принятия Закона о ФТК единственным основным федеральным антимонопольным органом являлось только Министерство юстиции США, осуществляющее антимонопольный контроль и надзор наряду с многими другими своими полномочиями.

Закон Клейтона, в свою очередь, усовершенствовал механизмы антитрестовского регулирования, в частности систему антимонопольных запретов. Гл. 2 Закона Клейтона (позже исправленная Законом Робинсона - Патмана) запрещает дискриминацию в сфере цен, ведущую к ограничению торговли и монополизации рынка, а гл. 3 запрещает заключение связывающих договоров, предоставляющих исключительные права, которые могут ограничить конкуренцию. Закон Клейтона ограничивает также возможности создания некоторых структурных предпосылок, направленных против поведения конкурентов: гл. 7 запрещает слияния, которые могут привести к снижению конкуренции, а гл. 8 - перекрестное участие руководства в правлении различных компаний конкурентов[17].

Очень скоро после принятия двух указанных выше законов 1914 г. - Закона Клейтона и Закона о ФТК, в 1918 г. был принят новый закон в области антимонопольного регулирования - Закон Уэбба - Померина об экспортной торговле. Данный закон в целях развития преимуществ американских компаний на мировом рынке установил для них иммунитет от действия антитрестовского законодательства. Этот закон позволил «американским компаниям кооперироваться в освоении экспортных рынков, не рискуя нарушить антитрестовские законы, ограничивающие совместную деятельность в Соединенных Штатах». Закон о тарифах 1930 г. также преследовал цель усиления «конкурентоспособности американской экономики в мировой торговой системе».

Итак, первоначально общая направленность антимонопольного законодательства США строилась на жестком принципе запрета монополий как таковых. Однако в процессе

анализа экономической деятельности компаний и практики реализации антитрестовского законодательства выяснилось, что в некоторых сферах экономической деятельности существование монополии является естественным и экономически выгодным, и жесткие антимонопольные требования в этих сферах не улучшают, а тормозят развитие экономической ситуации и ухудшают условия хозяйственной деятельности. В связи с этим в антитрестовское законодательство, изначально весьма жесткое и категоричное к монополиям, стали вноситься изменения, исключающие некоторые экономические сферы из-под действия антитрестовских законов.

В 1934 г. с принятием Закона о Федеральной комиссии по связи «из-под действия Закона Шермана были выведены телефонные и телеграфные компании», Законом о Федеральной энергетической компании 1935 г. - «корпорации коммунального обслуживания». Эти и другие законы положили начало созданию в США института так называемых естественных монополий, т.е. сфер, в которых монопольное хозяйствование считается экономически более предпочтительным, естественным и субъекты которых поэтому получают законодательную охрану от действия антимонопольного законодательства. Указанные законы 1934 и 1935 гг. в сфере связи и электроснабжения «предусматривали выдачу разрешений на право заниматься предпринимательской деятельностью в области связи и в области снабжения электроэнергией и тем самым защищали монопольные права представленных в со-- 203 ответствующеи отрасли компании» .

Следующим антимонопольным законом США после законов Клейтона и о Федеральной торговой комиссии стал Закон Робинсона - Патмана 1936 г. Данный Закон был направлен на защиту малого бизнеса от дискриминационной [18]

политики крупных фирм[19]. Принятие Закона имело целью изменить главу 2 Закона Клейтона. Это несколько более сложный закон, запрещающий поддержание цен в случае перепродажи товаров. Глава 2 закона запрещает дискриминацию отдельных покупателей в отношении цен, ограничивает комиссионные за посредничество и другие компенсирующие таксы в отношениях покупателя и продавца, запрещает дискриминирующую рекламу и продажу новых продуктов по заниженным ценам. Данный закон также впервые установил «требования о предварительном уведомлении по предстоящему слиянию компаний». Здесь интересно заметить, что если в США контроль слияний таким образом был установлен только в 1936 г., то в России впервые для антимонопольных целей уже существовавшие механизмы контроля слияний акционерных компаний стали применяться Министерством торговли и промышленности еще в дореволюционные годы в начале XX в. (см. § 1 гл. 2).

В 1937 г. был принят еще один Закон, содержащий поправки к Закону Шермана, целью которых было «ослабить чрезмерную жесткость некоторых его положений, замедляющих развитие экономики, снижающих конкурентноспособность товаров». Так, Законом 1937 г. «из-под действия Закона Шермана были выведены некоторые виды соглашений о розничных ценах между производителями и торговыми посредниками ».

Аналогичные американским неудачи первых опытов антимонопольного регулирования в писаном праве подвигли и власти Канады на дальнейшее развитие законодательства в данной области, и уже в 1910 г. там принимается новый, бо

лее совершенный антимонопольный акт - Закон «О защите конкуренции объединения учреждений»[20].

Итак, в довоенное время антимонопольное право нового поколения или современная система антимонопольного регулирования начала развиваться в России, Австралии, Новой Зеландии, в ряде европейских стран, в странах Северной Америки. При этом развитие новой системы характеризовалось, в частности, введением гибкой модели антимонопольных запретов, предполагающей наличие как жестких императивов, так и многих исключений и изъятий, созданием и развитием специальных административных процедур антимонопольного контроля, учреждением специальных административных ведомств, уполномоченных в области конкуренции, монополии, экономики и рынков. Дальнейшее развитие - качественное и количественное (по числу стран, принимающих антимонопольные законы) - антимонопольного права в мире приходится уже на послевоенные годы.

  • [1] Каминка А.И. Очерки торгового права. - С. 463-465. 2 Там же. - С. 466.
  • [2] Каминка А.И. Очерки торгового права. - С. 466-469. 2 См.: Каминка А.И. Основы предпринимательского права. См., в частности, § 14 (Время возникновения предпринимательских союзов) главы 4 (Соглашения предпринимателей).
  • [3] См.: Каминка А.И. Очерки торгового права. - С. 457. 2 См.: Ульянищев В.Г. Антитрестовские законы США // Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран: Сб. нормативных актов: законодательство о компаниях, монополиях и конкуренции: Учеб, пособие / Под ред. В.К. Пучинского, М.И. Кулагина. - М., 1987. - С. 195.
  • [4] См.: Янжул И.И. Промысловые синдикаты или предпринимательские союзы для регулирования производства преимущественно в Соединенных Штатах Северной Америки. - СПб., 1895. - С. 361. 2 Каминка А.И. Очерки торгового права. - С. 258. 3 Там же. - С. 458.
  • [5] Каминка А.И. Очерки торгового права. - С. 460 2 Ульянищев В.Г. Указ. соч. - С. 196. 3 Князева И.В. Указ. соч. - С. 119.
  • [6] Каминка А.И. Основы предпринимательского права. - С. 259. 2 Конкурентная Россия. Метаморфозы конкуренции: Конкурентная политика. Экономический рост. - М., 2004. - С. 30. 3 52 Victoria. Chap. 41 «Ап Act for Prevention and Suppression of Combinations formed in restraint of Trade». Assented 2-nd May, 1889. Цит. no: Янжул И.И. Промысловые синдикаты или предпринимательские союзы для регулирования производства преимущественно в Соединенных Штатах Северной Америки. - Спб., 1895. - С. 370-371.
  • [7] Янжул И.И. Указ. соч. - С. 370-371. 2 Там же.
  • [8] Каминка А.И. Основы предпринимательского права. - С. 259.
  • [9] См.: Трайнин А. Тресты, картели и уголовный закон // Право. - 1908. -№39.-С. 2099-2100. 2 Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях // Жидков О.А. Избранные труды / Отв. ред. Г.И. Муромцев, Е.Н. Трикоз. - М.: Норма, 2006. - С. 586. 3 Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учеб, пособие / Под общ. ред. В.В. Безбаха, В.К. Пучинского. - М., 2004. - С. 496. 4 Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях // Жидков О.А. Избранные труды / Отв. ред. Г.И. Муромцев, Е.Н. Трикоз. - М.: Норма, 2006. - С. 590.
  • [10] См.: Князева И.В. Указ. соч. - С. 483. 2 См.: Венедиктов А.В. Картели и синдикаты // Венедиктов А.В. Избр. тр. по гражданскому праву: В 2 т. - Т. 1. - М., 2004. - 463 с. (См., в частности, разделы 1, 7, 8 и др.). 3 Следует отметить, что антимонопольный Закон Российской империи 1916 г. также стал плодом законотворчества военного времени, когда и
  • [11] Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях. - С. 563.
  • [12] Там же.-С. 564-565. 2 См.: Предпринимательство / Под ред. В.Я. Горфинкеля, Г.Б. Поляка, В.А. Швандара. - М., 1999. - С. 240. Сейчас в Бельгии действует Закон о конкуренции 1991 г., в Нидерландах - Закон о конкуренции 1997 г., в Дании - Закон о конкуренции 1981 г. в редакции 1997 г.
  • [13] Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях. - С. 565.
  • [14] Каминка А.И. Очерки торгового права. - С. 463 2 Там же.
  • [15] Князева И.В. Указ. соч. - С. 120.
  • [16] Князева И.В. Указ. соч. - С. 120. 2 Там же.
  • [17] Князева И.В. Указ. соч. - С. 120. 2 Паращук С.А. Указ. соч. - С. 112. 3 Конкурентное право Российской Федерации: Учеб, пособие для вузов / Н.В. Васильева, Ю.Ю. Горячева, Н.Г. Доронина и др.; под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. - М.: Логос, 1999. - С. 397.
  • [18] 203 См. подробнее: Мозолин В.П. Корпорации, монополии и право в США. -М., 1966. - С. 388-392. Цит. по: Конкурентное право Российской Федерации. - С. 354.
  • [19] Паращук С.А. Указ. соч. - С. 111. 2 Князева И.В. Указ. соч. - С. 121-122. 3 Там же.-С. 118. 4 Паращук С.А. Указ. соч. - С. 113. 5 Там же.-С. 113.
  • [20] Князева И.В. Указ. соч. - С. 482
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >